广州海事法院

开庭笔录

时间：2022年3月8日上午11时15分

地点：诉讼服务中心三楼五号法庭

案号：（2021）粤72行初268号

案由: 行政处罚

合议庭成员:审  判  长：张科雄

           审  判  员：杨雅潇

           审  判  员：闫  慧

法 官 助 理：石望韬

书  记  员：黄丽莎

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到庭当事人基本情况

原告：中铁六局集团广州工程有限公司，住广东省广州市番禺区东环街番禺大道北555号天安总部中心18号楼101单元。

法定代表人：㺬天才，该公司执行董事。（未到庭）

委托诉讼代理人：袁玉龙，该公司律师。（到庭）

被告：珠海海警局，住所地广东省珠海市香洲区保南路与天科南路交叉口。

法定代表人：于超，该局局长。（到庭）

委托诉讼代理人：李伟波，该局执法员。（到庭）

委托诉讼代理人：王晶，广东金桥百信律师事务所律师。（到庭）

被告：广东海警局，住所地广东省广州市天河区黄埔大道东578号。

法定代表人：刘绍根，该局局长。（未到庭）

出庭负责人：申永轲，该局执法员。（到庭）

委托诉讼代理人：朱振宇，广东金桥百信律师事务所律师。（到庭）

委托诉讼代理人：卢颖，广东金桥百信律师事务所律师。（到庭）

第三人：广东广珠城际轨道交通有限责任公司，住所地：广东省广州市白云区金园路1号6-208房。

法定代表人：顾建华，董事长。（未到庭）

委托诉讼代理人：何悅筑，广东金桥百信律师事务所律师。（到庭）

委托诉讼代理人：苏春贵，广东金桥百信律师事务所律师。（到庭）

（书记员宣读法庭纪律略）

张科雄：（敲击法槌）现在开庭，今天，广州海事法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，公开合并审理（2021）粤72行初268号案原告中铁六局集团广州工程有限公司诉被告珠海海警局、广东海警局及第三人广东广珠城际轨道交通有限责任公司行政处罚纠纷一案。先核对参加开庭当事人、诉讼代理人的身份。原告向法庭陈述到庭情况。

袁玉龙：我方法定代表人没有到庭。到庭人员为委托诉讼代理人李永民，原告公司的律师，代理权限是特别授权。

张科雄：被告向法庭陈述到庭情况。

于超：被告珠海海警局于超到庭，是该局局长。

王晶：被告珠海海警局委托诉讼代理人王晶到庭，是广东金桥百信律师事务所律师。代理权限是特别授权。

申永轲：被告广东海警局出庭负责申永轲到庭，是该局执法员。

朱振宇：被告广东海警局委托诉讼代理人朱振宇到庭，是广东金桥百信律师事务所律师。代理权限是特别授权。

卢颖：被告广东海警局委托诉讼代理人卢颖到庭，是广东金桥百信律师事务所律师。代理权限是特别授权。

张科雄：第三人向法庭陈述到庭情况。

何悅筑：第三人广东广珠城际轨道交通有限责任公司，委托诉讼代理人何悅筑到庭，是广东金桥百信律师事务所律师。代理权限是特别授权。

苏春贵：第三人广东广珠城际轨道交通有限责任公司，委托诉讼代理人苏春贵到庭，是广东金桥百信律师事务所律师。代理权限是特别授权。

张科雄：原、被告、第三人对对方当事人及委托代理人的身份和参加本次开庭是否有异议？

袁玉龙：没有。

王晶：没有。

卢颖：没有。

何悅筑：没有。

张科雄：经核对，到庭各方当事人和其他诉讼参加人均符合法律规定，可以参加本案诉讼活动。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条的规定，本案由审判员张科雄、审判员杨雅潇、审判员闫慧组成合议庭审理，法官助理石望韬，书记员黄丽莎担任记录。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，当事人有权申请合议庭组成人员、书记员回避。原告对合议庭组成人员及书记员是否申请回避？

袁玉龙：不申请。

王晶：不申请。

卢颖：不申请。

何悅筑：不申请。

张科雄：当事人的诉讼权利义务，本院已在送达给各方当事人的受理案件通知书和应诉通知书、参加诉讼通知书中告知，各方当事人是否清楚？

袁玉龙：清楚。

王晶：清楚。

卢颖：清楚。

何悅筑：清楚。

张科雄：下面由承办法官杨雅潇主持。

杨雅潇：下面围绕第一原告在施工过程中改变施工工艺采取的方式认定为非透水构筑物是否准确。第二是否构成对获批海域使用权施工用海方式的改变。第三被告依据海域使用权法对原告进行处罚适用法律是否正确，处罚标准是否适当。下面各方进行辩论。

袁玉龙：第一个争议焦点，原告施工行为所形成的涵管变道，具有透水性符合海域使用分类中，关于透水构筑物的定义，采用透水方式构筑的平台，前低，所使用的海域，

争议焦点二，被告已用海方式的改变，认定原告改变了用海类型和海域用途错误。根据海籍调查规范，海吉的术语定义为记载个项目用海的位置，界址、权属、面积、类型、用途、用海方式，使用期限、海域等海域使用金征收标准等基本情况的图鉴不测。海籍调查的目的是通过调查与勘测工作获取，并描述东海的位置、界址、形状、权属、面积、用途和用海方式等有关信息，海域使用分类，也对海域用途、海域使用类型、用海方式规定了不同的术语定义，规定了海域使用类型、体系、用海、方式体系、两种不同的体系，由此可见，用海方式与海用途两者不具有一致性，是并列关系，不能以用海方式的改变认定海域用途发生改变，将用款方式的变化，扩大解释为海域用途的改变，是违背法治原则的。

争议焦点三，海域管理法42条，以表达的很清楚，对擅自改变海域用途的行为，处以罚款，必须以非法占用海域期间内，该海域面积应缴纳的海域使用金作为基数，再乘以处罚倍数，作出具体的罚款金额。而被告按照50年的海域使用金征收标准计算罚款，金额，超出了合理必要限度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危危害程度，不相当。

王晶：争议焦点一:根据其所声称的海域调查使用分类，里面可查，2.6是属于非透水性构筑物，2.7是透水性构筑物，与之相邻的两类，一类是2.5填海造地，2.8围海。他这个是有一个非常明确的界定方式。对于透水、构筑物、用海有一句话定义，志采用透水的方式构筑码头、海面、栈桥、高脚屋、人工、鱼礁等构筑物的用海方式，这里面并没有提到任何涵管、沟渠等这样的表述方式，因此也无法对应且在我们提交的海域使用论证报告书中明确的已经写清楚，获批的透水构筑物方式，仅有栈桥一种，其他的均为未被批准的。

争议焦点二:其声称的改变用海方式是否属于海域使用管理法中所称的改变海域用途，回应如下，第一，海域使用权证书的内容中，并没有一栏名称为海域用途，而是有用海类型和用海方式，这两种。实际上用海类型和用海方式共同构成了海域用途。第二点，对海域使用权进行审批，不仅包含对海域项目总体用途的审批，同时包含对具体的用海方式的审批，一项海域用途通常可以包含多种用海方式，而改变海域用途不仅仅是指改变项目整体用途，也包括改变具体的用海方式。如果改变用海的方式不可以处罚的话，则前置的许可审批是毫无意义的。

争议焦点三:法律适用，鉴于前述，我局对原告非法用海违法改变海域，用海方式的行为的认定，认定其将原审批的透水构筑物方式改变为非透水性构筑物，从而选择适用海域使用管理法第46条进行处罚，是完全合法合规，符合其立法原意及法律全文的定义的。

朱振宇：想针对关于海域使用金处罚标准的问题，进行一个补充意见。如果按照原告所说，要按照非法占用海域期间内时间来明确计算，该区域的海域使用金进行处罚，那将会导致一个用海行为，采用海域使用金征收的双重标标准，即对合法用海行为，征收更高的海域使用金，而对非法占用海域的行为，征收更低的海域使用金，我们认为这种计算方法是绝对不可取的。

何悅筑：第三人就不针对法庭归纳的三个焦点去逐一的一个去辩论，但是我方发表以下几点意见，供法庭参考。第一个，案涉的工程，提醒法庭注意，它是分为主体的工程和临时性措施工程，那么这两个工程它对应的一个建设单位和权属人是不一样的，那么主体工程我们是建设单位，那么目前涉案争议和处罚涉及到的工程，它是属于临时性的施工工程，他不是我们这一块的主体工程。那么施工工程它的一个真正的责任主体是施工单位，就说谁负责哪个标段的主体工程的建设，他为了完成主体工程的建设，他要自己进行相应的临时性工程的搭建，那么这个工程搭建它所采用的方式以及它的材料的归属，他是他自己去自行的权益是归他的，也就是原来他所审批的临时性措施，他的方案是栈桥，那么这张桥在主体工程完成之后，它是要进行拆除的。拆除这些管，这些装，还有他的材料，拆完之后他是可以拿走，他也是可以下次再用的。那么这种是他跟主体工程它是有本质上的一个区别，所以我们提请法庭注意，责任案涉工程一定要搞清楚，一个是主体工程和案涉被处罚对象的一个临时性工程，它的责任主体不一样，就是说我们的观点是认为案涉的临时性的施工措施，他不单单是一个施工的主体，它也是责任的主体和或者是建设单位，这个工程。案涉的施工的方案。这个补我们还不是法律上的严格的建设单位，我们是主体工程经过合法报建的建设单位，所以提醒法庭注意这一点。

第二点那么结合第一点的我们的一个观点，那么在本案当中他的法律适用的一个是海域使用权法的他涉及的一个主体，那么他就是原告他就是案涉的一个临时性措施工程的一个责任主体，这个也是没有问题的，111个它的整个思路是通的，那么这么一个思路，它也是符合我们刑政处罚法作为一个行政处罚的一个基本法律的一个立法的一个基本精神。行政违法的一个处罚对象肯定是一个我们具体的一个行政违法的一个实施的一个主体。所以说而我们认为目前他的一个法律适用，应当是主体的一个适用，是涵盖了原告是没有问题的。因为在这个环节之前，关于事实的调查方面已经非常清楚，我们原来报建的方案和大家招投标过程当中，关于临时性措施，它需要采用什么样的一个使用方法，已经非常清楚，原来就是一个展桥的一个方法。那么现在案涉的一个实际，他用的是一个变道也好或者叫行管家便道也好，具体各方的仓库不一样是吧？那么这两个方法他只是针对临时性的一个施工工程，他并没有跟我们的主体工程有直接关联，当然这两种不同的方法会有一个直接的后果是什么，他的成本不一样，所以说为什么会有这一个本案的一个发生，因为作为建设单位的一个我们第三人来讲，我们是并没有在这个过程当中获益，我们建设这个大桥我需要花多少的成本，我会按照施工合同的约定，按照当时的一个自然的一个方式，去花这个成本。那么你施工单位在施工过程当中，你采用不同的一个凡是去完成这个业务，那么可能会省钱，这个是一个可能就是这一个案件的一个根本的一个原因所在，是吧？所以说我们就希望法庭能够结合这个事情发生他这么一个商业的一个逻辑背景去综合去考量，就是关于法律适用的问题和主体的问题，我们第三人在此做这么一个补充和解释。

杨雅潇：第三人的观点是维持对原告的处罚？

何悅筑：同意被告的观点。

张科雄：原告这边他这种搭便桥要占用海域这种情况下，申请用海的，是统一由业主一并去做，还是分开作为不同的主体去申请用海？

何悅筑：我们其实针对按照规定报建，只需要按照我们主体工程进行报建，那么因为你具体采用什么样的一个方式和工艺去施工的话，他主管部门他也是不管这一块的，所以说当时是没有这么一个明细，需要再针对他的临时性措施进行另外报建，但是只要他的一个方法不违反直接的法律规定就行了。所以当时从开始这个项目的论证，就是要从栈桥的方式到招投标，他也是证章桥的方式它是一致的，因为当时因为这一块他认为栈桥的方式，他就不会对海阳造成很大的一个影响，所以这一块他临时性的一个措施是不需要再另外单独报建的。

袁玉龙：批复里面是对两个，包括主体50年、施工5年，两个都一起批复了。而且根据广东省海域使用条例，一个项目的申报的话是一起去申报的，不是分批分解去申报，但是对于这个处罚对象我们这个是没有异议的。

杨雅潇：各方发表补充辩论意见。

袁玉龙：因为被告一直在强调，海域管理法的目的是保障海域使用金的征收制度，通过海域管理法的立法目的，我们可以看到，该立法目的从未提到海域使用金之后制度，相反是海域使用金的征收制度，是为了保障海域的开发和利用，而不能本末倒置。为了去征收，而反过来限制海域的开发和利用。然后第二个，被告一直强调非法占用海域期间不去考虑，因为如果考虑的话会导致非法成本低与合法用海的一个成本。其实不是这样的。因为海域使用法46条已经对非法用海作出了对正常用海的一个5到15位甚至20倍的一个处一个处罚额范围。如果在对基数按照50年计算，不考虑实际占用期间，会导致法律适用，不严格，会导致双重的一个处罚。而且原告刚提交了2004年4月23日，全国人大法工委对国家海洋局的一个回复，2004年4月的时候，国家海洋局也是跟被告一、被告二同样的态度，一样的观点。围填海一次性征收，所以在处罚时也应当一次性计算，但是法工委的回复是第二条是第二点是其中作为罚款处罚计算标准的海域使用金，是指该海域被非法占用期间内应缴纳的海域使用金，作为处罚是乘以倍数，这才是合法合理的。一个是国家法律适宜，另一个是地方部门的规范性文件，后者无权限，后者无权限制前者的一个适用。另外补充最后一点，最高院近期也是多次召开专题会议，下发专题文件，成立专项工作小组，要求统一法律的适用，来保障法律的权威，而统一法律适用的一个前提和基础，是在依法全面适用法律的基础上，而不是选择性适用法律。

王晶：针对刚才原告提到的处罚标准以及对于海域使用法的一个理解方面，我们补充也是回应最高人民法院的两个案例，2021年最新的178号指导案例，北海是乃字海洋科技有限公司，诉北海市海洋渔业局行政处罚案，是最高人民法院的指导案例里面明确的提到了，关于非法改变海域用途，中间提到的，要是按照处非法占用海域期间内，该海域面积内应缴纳的海域使用金十倍以上20倍以下的罚款，当然他这个是属于适用42条，决定按15倍处罚，这里面就可以看出他处罚非法用海方式的标准，按照一次性缴纳的这种模式来计算的。

第二个案例是广东省内的2014年在中国法院网发布的最高人民法院发布海丽国际高尔夫球场有限公司诉国家海洋局环保行政处罚案。本案一样是有提到海域属于国家所有，任何单位他这个是没有取得海域使用权证书，同样也是用了15倍的行政处罚的标准，这两个案例可以明确的证明，我们按照一次性征收的标准进行收取是有法律依案例的指导的，这第一个点用案例来说明。第二个点是我们针对刚才原告在庭前提交的全国人民代表大会关于海域使用管理法第42条应如何适用的一个回复，我们的理解与原告是完全不同的。因为他这个回复的原话是处非法占用海域期间内，该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上20倍以下罚款，其中作为罚款计算标准的海域使用金，是指该海域被非法占用在用期间内应缴纳的海域使用金，这个里面我们就要明确一下，不能单独割裂的来看法条，按照海域使用法里面。填海威海非透水性构筑物这三种，属于一次性征收的用海方式，无论其非法占用的海域期间是多久，不论是半年还是到50年期应缴纳的海域使用金，都是一样的金额，因为法律已经明确规定了，它的前提就是一次性征收的，所以说我们这样来结合法律的全文来理解，是计算征收期限是没有问题的。

还有一点补充，按照财政部、国家、海洋局关于印发海域无居民海岛使用金征收标准的通知中，有对于非透水构筑物、用海海域使用金采取一次性收取，不区分使用年限，是在于对海域进行保护，如果进行完全改变自然属性的利用，那么在其填海或者是非法用海施工完成的时候，其对海洋资源造成的损害是已经形成的，无需按年计算海域使用金。同里对非法修建非透水构筑物类的用海行为，也同样不存在，仅在非法占用期间内计算海域使用金的情形。

于超：第一个就是在本案的过程中，办理过程中，我们一直遵循依法依规的原则，同时又体现出一种人文关怀，包括我们原告基本上我们是罚了款，但是他之前有提起申请时要分九期缴纳，我们后来经研究同意他分三期缴纳，后来又是出于诸多原因，他就是让下属的项目公司账号来缴，但我们在法律允许的范围内也同意了，但是截止到目前，因为我们行政处罚决定是7月21日作出的，正常的是已经现在已经半年多，到目前为止0.01元没有缴纳，我们始终是感觉到哪里不对劲，是不是缺少什么东西，我们也保留，如果由此产生的滞纳金我们保留相关追缴的一个权利。第二个就是应当整改而未整改，我们2021年7月21日做的行政处罚决定，整改的期限上面已经说，整改的期限是半年，给予中铁六局集团广州有限公司责令限期整改，期限六个月，那么正常应该是到1月23日，那么在3月3日我们派执法员前往检查的时候，仍未见有相关整改的一个动作和迹象，看上去仍然是一片繁忙的工地。那么他对就像刚才我们孙永科所说的，对于海洋生态环境的破坏，这个是不可估量的，也不符合习主席关于生态文明建设生态文明思想这样的一个事件，相关的一个建设，同时也像昨天一样，我们保留向检察院提请提起公益诉讼的权利。第三，从3月3日的检查现场来看，他不仅没有整改，还发现原有的沟渠有被填土连成一片的这种迹象和情况。那么对此如果是涉及到有增加或者有新的违法行为，有新的增加面积，那么我们要保留追究有新的违法行为的一个权利。

申永轲：我就补充一点，还是我昨天所强调的海域法里头的第四条，很明确国家严格管理填海威海等改变海域自然属性的用海活动，而且还生金它分按年征缴和一次性征缴，他都是根据改变海洋自然属性去定的，所以说他的差距是很大。本案中原告对施工便道我只是临时性占用把它挖除就完了，就没有任何影响，说得非常的轻飘飘。我我感觉他对整个的党中央习主席对这种生态环保理念，他真的是没有一点敬畏之心。我昨天也说过，我们18年国务院出台了关于滨海湿地的一个管控的一个文件史上最强的围填海管控，也就是说海洋生态它其实是非常脆弱的，并不是向施工单位，我就是临时在海上填了个遍，到我用完了挖完了，什么都没有影响或者影响是极小的。你的海域使用论证报告，你的海洋环境影响评价报告，他让你去用建桥是施工它的意义只何在。

张科雄：请各方在十个工作日内提交代理词，庭审结束，现在休庭。（敲击法槌）

（以下无正文）

审判人员（签名）

法官助理（签名）

书记员（签名）