广州海事法院

行政判决书

（2017）粤72行初9号

原告：广州市润港物流有限公司，住所地广东省广州市黄埔区港前路港口一巷16号101仓库。

法定代表人：阮顺雄，该司总经理。

委托代理人：冯海强，广东高义律师事务所律师。

委托代理人：林明开，广东高义律师事务所律师。

被告：广州港务局，住所地广东省广州市越秀区沿江东路406号港口中心14-19楼。

法定代表人：陈洪先，该局局长。

委托代理人：李竞贤，广东汇俊律师事务所律师。

委托代理人：王晶，广东汇俊律师事务所实习律师。

原告广州市润港物流有限公司诉被告广州港务局不服港口危险货物安全管理罚款处罚一案。本院于2017年11月7日受理后，于2017年11月30日组织双方当事人进行庭前证据交换，并于2017年11月30日、12月25日公开开庭审理了本案。原告法定代表人阮顺雄、委托代理人冯海强，被告行政机关负责人徐红雨、委托代理人李竞贤、王晶到庭参加诉讼。本院依职权通知广州中外运黄埔仓码有限公司工作人员陈志鹏、刘伟文作为证人出庭作证。本案现已审理终结。

2017年9月1日，被告以原告在进行港口作业委托时，所委托的普通货物五金经查实为危险货物烟花，危险性高且数量大，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定为由，作出穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书，给予原告罚款二十万元的行政处罚。原告对此不服，请求撤销被告作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号广州港务局行政处罚决定书。

原告诉称：原告与广东中外运黄埔仓码有限公司签订有码头装卸协议，原告与广州市挚诚运输服务有限公司（以下简称挚诚公司）订立了码头包干费月结协议以及补充协议，约定原告为挚诚公司垫付码头费。2017年3月23日，原告在挚诚公司提供的装箱号为TCLU5029324的还柜通知单上盖码头费专用章，挚诚公司凭此还柜通知单到广东中外运黄埔仓码有限公司码头办理陆运重进（重柜通过陆路运输到码头进场作业）业务。由于原告与挚诚公司是代理合同关系，原告仅仅代挚诚公司向港口经营人垫付码头费，挚诚公司才是实际的作业委托人。原告对涉案集装箱内的货物情况不知情，还柜通知单上的货物名称并非原告提供，原告没有谎报行为。被告因本案集装箱内货物查实为烟花，同时处罚了两家公司，违反了一事不再罚原则，而且原告在被告调查过程中积极配合，没有造成实际危害后果，被告予以处罚的金额过重。被告作出行政处罚的行政程序不合法。请求法院判令：撤销被告2017年9月1日作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书。

被告辩称：1.被告作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定依据合法、程序规范，符合行政合法性、合理性原则，应予以维持。2.被告作出的行政处罚具有法律依据。本案行政处罚所依据的《港口危险货物安全管理规定》是交通部在本案作出行政处罚时有效的部门规章。3.被告作出行政处罚的过程符合法律要求。从线索移交到立案、调查、处罚告知、处罚听证、处罚决定以及送达的整个过程，被告均依照行政处罚法、交通处罚程序规定等相关法律法规的要求逐步实施，整个过程符合法定程序，并无不当。4.原告为适格被处罚对象。根据《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定，综合被告的调查情况，可确定涉案集装箱港口作业行为系在原告同意情况下且以原告的名义申报实施，其应属于被处罚对象。被告为了维护港口的安全形势，依法合规作出了对原告的行政处罚，请求驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，2016年12月1日，广州粤洋物流服务有限公司（以下简称粤洋公司）与挚诚公司签订运输合同，约定粤洋公司委托挚诚公司运输货物、集装箱等事宜。

2017年3月22日，长沙航想货运代理有限公司的工作人员通过QQ发信息联系粤洋公司，委托粤洋公司运输订舱单号为SHZ2116752的集装箱。

2017年 3月23日，粤洋公司操作员许小姐通过QQ将粤洋公司的拖车单、达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司订舱单（下简称达飞中国公司订舱单）、装柜地址、装柜联系人等信息发给挚诚公司业务员夏路，委托办理案涉货柜的运输业务。拖车单显示单号为SHZ2116752，装货时间为2017年3月24日上午9点，装货地点为广州白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场A10栋65-69档。

夏路接到粤洋公司的委托信息后，联系达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司办理提柜单和还柜通知单，将还柜通知单交给挚诚公司的员工郝贤奎到原告处办理重进业务，并按照挚诚公司法定代表人郝呈祥的安排，将提柜单交给司机单周平，由其负责运输。3月23日，单周平按提柜单要求至广州市弘运物流有限公司C场提取号码为TCLU5029324的集装箱。次日，司机单周平到广州市白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场装货，在集装箱铅封后将货物运到广东中外运黄埔仓码有限公司码头。

3月23日，挚诚公司员工郝贤奎持达飞中国公司的还柜通知单到原告处办理重进业务。原告在还柜通知单上加盖其公章，郝贤奎凭此还柜通知单到广东中外运黄埔仓码有限公司码头办理集装箱作业单（陆运重进），集装箱作业单记载：委托单位为原告，控箱公司为达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司，集装箱号为TCLU5029324CMA，提单号为SHZ2116752，货物名称为五金，货物库位代码0052011，封号F4384495。郝贤奎将集装箱作业单交给单周平。单周平将集装箱运至广东中外运黄埔仓码有限公司码头闸口，凭集装箱作业单放行后将集装箱运至指定位置，后由广东中外运黄埔仓码有限公司安排吊机将集装箱吊走。3月25日，单周平将案涉集装箱的过磅单发给夏路。

原告与挚诚公司签订了码头包干费月结协议以及补充协议，约定挚诚公司按照原告指定的业务流程办理各项作业委托，原告为挚诚公司代垫码头费，挚诚公司应严格按照货物的详细名称及化学名称向原告办理码头费托收手续，因危险货物瞒报、漏报或错报造成事故或损失均由挚诚公司承担一切责任。

原告与广东中外运公司于2016年2月16日签订码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，有效期至2016年12月31日。本案发生时，该码头装卸协议已经过期，由于新的协议还在起草，原告与广东中外运公司有关船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理业务均按照原码头装卸协议办理。

2017年4月1日，被告接到广东中外运黄埔仓码有限公司报案，称黄埔老港海关经抽查发现柜号为TCLU5029324集装箱内实际货物和申报货名不符，疑似烟花。后经被告黄埔分局及海关、公安等部门确认，案涉货柜装载货物实际为烟花。

被告于5月3日正式立案调查，6月9日出具违法行为调查报告（穗港局埔交罚案（2017）HP03号）。该调查报告认定，原告作为案涉货柜的港口作业委托人，未按规定向港口经营人提供真实的货物名称、数量、危险性分类和应急措施等材料，将危险货物烟花以普通货物“五金”的名义办理了进港手续，违反了《港口危险货物管理规定》第二十七条的规定。同时认定案涉货柜内货物属于爆炸类危险品，危险性大，社会危害性大，造成恶劣影响，建议从重处罚罚款二十万元。6月12日被告召开案件集体讨论会，拟同意对原告作出二十万元行政处罚，并制作案件处理意见书及违法行为通知书。违法行为通知书于6月19日现场送达原告。

原告于6月21日向被告申请听证，陈述申辩事实与理由。被告分别于7月13日向原告发出行政处罚案件听证通知书，并现场送达给原告。

被告于7月20日组织当事人进行听证并制作听证报告书，报告书记载的结论和处理意见为：1.原告性质上是作业委托人，因其未履行《港口危险货物安全管理规定》第二十七条义务，应予处罚；2.鉴于案发后原告能积极配合调查工作，同时也考虑到瞒报的烟花爆竹具有较大的安全隐患，建议对原告处罚十八万元；3.建议分局对原告提供的线索进一步调查取证，依法查处其他可能的涉案违法行为。9月1日，被告制作行政处罚决定书并现场送达给原告。原告于9月15日缴纳了罚款二十万元。

因本案危险货物港口作业，被告于2017年9月19日作出穗港局埔交罚案（2017）HP03号广州港务局行政处罚决定书，对挚诚公司处以罚款二十万元的行政处罚。挚诚公司对该处罚决定不服，向本院对被告提起行政诉讼，本院予以立案受理，案号为（2017）粤72行初8号。

上述事实有广州港务局立案审批表、违法行为调查报告、案件处理意见书、违法行为通知书、陈述申辩书、集装箱作业情况查询单、广东中外运黄埔仓码有限公司集装箱作业单、还柜通知、码头装卸协议、码头包干费月结协议以及补充协议、行政处罚听证申请书、行政处罚决定书、证人陈志鹏、刘伟文的证人证言等证据证实，本院予以确认并在卷佐证。

本院认为，本案是一宗不服港口危险货物安全管理罚款处罚案件。原告对被告作出的行政处罚行政行为不服而提起本案诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定。本案的争议焦点为：一、原告是否为作业委托人？二、原告是否实施了应受处罚的违法行为？三、被告作出的行政处罚决定是否合法？

一、关于原告是否构成作业委托人的问题

对于原告是否构成作业委托人。《港口危险货物安全管理规定》并未对港口作业委托人进行定义，交通部2000年8月28日颁布施行的《港口货物作业规则》第三条第三款规定：“作业委托人，是指与港口经营人订立作业合同的人。”虽然该规则已经在2016年5月被废止，但该规则关于作业委托人的定义仍然可以作为本案认定原告是否构成作业委托人的参考。根据本院查明的事实，本案原告与港口经营人订立码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，双方存在委托作业关系。据证人陈志鹏、刘伟文作证，广东中外运黄埔仓码有限公司系港口经营人，该司与原告签订了码头装卸协议，原告系港口作业委托人，本案集装箱系凭盖有原告签章的还柜通知单办理港口作业委托，广东中外运黄埔仓码有限公司只负责核对原告的盖章，不清楚本案存在除原告之外的包括挚诚公司等其他主体，对持有原告签章通知单来办理陆运重进手续的人员均视为原告的代表。此外，虽然本案系挚诚公司工作人员郝贤奎到广东中外运黄埔仓码有限公司码头实际办理集装箱作业单（陆运重进业务），但郝贤奎并未以挚诚公司的名义，亦未向广东中外运黄埔仓码有限公司披露挚诚公司，没有代表挚诚公司委托作业的意思表示，广东中外运黄埔仓码有限公司亦将郝贤奎作为原告的工作人员对待，办理集装箱作业单的关键环节在于还柜通知单上原告的盖章，与是否为挚诚公司员工实际办理并无实际联系，实际操作办理集装箱作业单并不等于实施作业委托行为。本案的作业委托人应为原告，并非挚诚公司。故被告关于原告系《港口危险货物安全管理规定》第二十七条规定的作业委托人的主张，有事实依据，本院予以支持。原告关于挚诚公司是本案的作业委托人、原告并非作业委托人的主张，系对《港口危险货物安全管理规定》、《港口货物作业规则》的误解，该误解并不影响其系作业委托人主体地位的认定，也不影响本院对其在本案港口作业过程中权利义务的认定。

二、关于原告是否实施了应受处罚的违法行为的问题

2013年2月1日施行的交通部《港口危险货物安全管理规定》在被告作出行政处罚时仍然有效，该规定第二十七条规定：“港口危险货物作业委托人应当向危险货物港口经营人提供完整准确的危险货物名称、联合国编号、危险性分类、包装、数量、应急措施等资料。作业委托人不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得将危险货物匿报或者谎报为普通货物。”既然原告在本案港口作业中系作业委托人的主体地位，即应按照该规定对委托作业的货物情况予以核实，并如实将有关货物信息提供给港口经营人，以便采取适当的作业措施。原告不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得将危险货物匿报或者谎报为普通货物。而原告在未核实货物真实名称的情况下，在挚诚公司所持的还柜通知单上轻率地盖章，该盖章行为，视为原告对还柜通知单上的信息认可并负责，亦视为原告以“五金”的货物名称向港口经营人申报本案危险货物。原告在本案货物港口作业中的盖章行为，系涉案危险货物进入港口作业的关键环节。本案没有证据证明原告知晓货物真实名称，原告本应及时通知港口经营人未知货物名称以便核查，但其未通知，而且在未核实货物名称的情况下以“五金”普通货物名称提供给港口经营人，主观上存在放任的过错，最终导致了危险货物以普通货物名称提供给港口经营人，港口经营人根据与原告签订的码头装卸协议接收该危险货物并进入码头作业，造成了港口重大安全隐患。综合以上分析，本院认定原告实施了将危险货物谎报为普通货物的行为，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定。

三、被告作出的行政处罚是否合法的问题

交通部2013年2月1日施行的《港口危险货物安全管理规定》在被告作出行政处罚时仍然有效，该规定第五十九条规定：“在托运的普通货物中夹带危险货物，或者将危险货物谎报或者匿报为普通货物托运的，由所在地港口行政管理部门责令改正，处十万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，责令停产停业整顿。”被告认为原告系作业委托人，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定，根据《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定，给予原告罚款二十万元的行政处罚。本院认为，《港口危险货物安全管理规定》第二十七条规定了作业委托人不得夹带、谎报、匿报等义务，第五十九条虽然未规定处罚对象为作业委托人，但结合第二十七条与第五十九条之间的内容和法条逻辑关系，以及2017年10月15日施行的《港口危险货物安全管理规定》第八十三条的规定来看，第五十九条的处罚对象亦应为作业委托人。本案原告系作业委托人，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条所规定的义务，被告以《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定为由，给予原告二十万元的行政处罚，具有事实与法律依据。

被告作出本案行政处罚决定前，已经依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十七条、第三十八条、第四十二条的规定，进行了调查、集体讨论，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由以及依据，告知了原告依法享有的权利，并组织听证程序听取原告的陈述和申辩，并结合案件的重大程度和社会危害性程度，作出了予以罚款二十万元的行政处罚决定，行政程序规范、合法。原告主张被告违反法定程序作出行政处罚以及行政处罚过重，没有事实和法律依据，本院不予支持。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”原告与挚诚公司均因本案危险货物港口作业委托为由，由被告分别给予罚款二十万元的行政处罚，但被告作出两次罚款的行政处罚，系分别针对原告和挚诚公司的行为，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，原告以被告的行政处罚违反了一事不再罚原则的主张没有法律依据，本院不予支持。

综上所述，被告于2017年9月1日作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告广州市润港物流有限公司的诉讼请求。

本案受理费100元，由原告广州市润港物流有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

审    判    长      熊绍辉

                       审    判    员      张科雄

                       审    判    员      罗  春

二〇一八年三月二十七日

法  官  助  理　　　白厦广

 书    记    员      张秀洁