广州市润港物流有限公司诉广州港务局不服港口危险货物安全管理罚款处罚案

——港口作业委托人应根据港口作业委托合同进行识别

 

 

内容摘要  在涉及港口作业的行政处罚案件中，作为海运的一个环节，港口作业过程中往往会出现各种角色的履约辅助人，如何准确认定行政处罚的行政相对人，对行政机关被诉行政行为的合法性审查至关重要。本案中，作为行政处罚相对人的港口作业委托人，应根据港口作业委托合同进行识别，把港口经营人的合同相对方作为港口作业委托人进行处罚，不应仅仅依据行为人实际从事办理集装箱作业单的事实作为判断依据，而把与运输有关的主体均作为港口作业委托人加以处罚。

 

关键词  港口行政机关 行政处罚 行政相对人 港口经营人  港口作业委托人

 

裁判要旨

港口行政机关在涉及港口作业的行政处罚案件中应依法认定违法行为和行政处罚相对人，港口作业委托人应根据港口作业委托合同进行识别，而不应仅仅依据行为人实际从事办理集装箱作业单的事实作为判断依据。

 

相关法条

《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条第一款。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条。

案件索引

一审：广州海事法院（2017）粤72行初9号（2018年3月27日）。

二审：广东省高级人民法院（2018）粤行终1012号（2018年7月16日）。

 

基本案情

原告：广州市润港物流有限公司（以下简称润港公司）

被告：广州港务局

润港公司诉称：2017年9月1日，广州港务局以润港公司在进行港口作业委托时，所委托的普通货物五金经查实为危险货物烟花，危险性高且数量大，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定为由，作出穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书，给予润港公司罚款二十万元的行政处罚。润港公司对此不服，请求撤销广州港务局作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号广州港务局行政处罚决定书。

广州港务局辩称：广州港务局作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定依据合法、程序规范，具有法律依据。广州港务局作出行政处罚的过程符合法律要求。从线索移交到立案、调查、处罚告知、处罚听证、处罚决定以及送达的整个过程符合法定程序，并无不当。润港公司为适格被处罚对象。根据《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定，综合广州港务局的调查情况，可确定涉案集装箱港口作业行为系在润港公司同意情况下且以润港公司的名义申报实施，其应属于被处罚对象。广州港务局为了维护港口的安全形势，依法合规作出了对润港公司的行政处罚，请求驳回润港公司的诉讼请求。

法院经审理查明：

2017年3月22日，长沙航想货运代理有限公司委托广州粤洋物流服务有限公司（以下简称粤洋公司）运输一个集装箱货物。粤洋公司接受委托后，委托广州市挚诚运输服务有限公司（以下简称挚诚公司）办理其中从广州白云区到广州黄埔老港的陆路运输业务以及集装箱进堆场操作业务。

因得知润港公司与港口经营人广东中外运公司签订有码头装卸协议，润港公司在船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面在港口经营人处享有价格优惠，挚诚公司与润港公司签订码头包干费月结协议以及补充协议，约定挚诚公司按照润港公司指定的业务流程办理各项作业委托，润港公司为挚诚公司代垫码头费，挚诚公司应严格按照货物的详细名称及化学名称向润港公司办理码头费托收手续，因危险货物瞒报、漏报或错报造成事故或损失均由挚诚公司承担一切责任。

挚诚公司接到粤洋公司的委托信息后，联系承运人达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司（以下简称达飞深圳分公司）办理提柜单和还柜通知单，将还柜通知单交给员工郝贤奎到润港公司处办理集装箱进场业务，将提柜单交给司机单周平，由其持提柜单在3月24日到广州市白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场装货，在集装箱铅封后将货物运到仓码公司码头。

3月23日，郝贤奎持达飞深圳分公司的还柜通知单到润港公司处办理重进业务。润港公司在还柜通知单上加盖其公章，郝贤奎凭此还柜通知单到仓码公司码头办理集装箱作业单，集装箱作业单记载：委托单位为润港公司，控箱公司为达飞深圳分公司，货物名称为五金。郝贤奎将集装箱作业单交给单周平。单周平将集装箱运至仓码公司码头闸口，凭集装箱作业单放行后将集装箱运至指定位置，后由仓码公司安排吊机将集装箱吊走。

2017年4月1日，广州港务局接到仓码公司报案，称黄埔老港海关经抽查发现柜号为TCLU5029324集装箱内实际货物和申报货名不符，疑似烟花。后经广州港务局黄埔分局及海关、公安等部门确认，案涉货柜装载货物实际为烟花。

广州港务局立案调查后出具违法行为调查报告，认定挚诚公司、润港公司作为案涉货柜的港口作业委托人，未按规定向港口经营人提供真实的货物名称、数量、危险性分类和应急措施等材料，将危险货物烟花以普通货物“五金”的名义办理了进港手续，违反了《港口危险货物管理规定》第二十七条的规定。同时认定案涉货柜内货物属于爆炸类危险品，危险性大，社会危害性大，造成恶劣影响，建议各从重处罚罚款二十万元。广州港务局召开案件集体讨论会，拟同意对挚诚公司、润港公司分别作出二十万元行政处罚，并制作案件处理意见书及违法行为通知书，分别送达两公司。两公司均申请听证，广州港务局分别于7月20日、9月19日组织听证会，并于会后出具听证报告书。两份听证报告书认为，挚诚公司、润港公司系作业委托人，未履行《港口危险货物安全管理规定》第二十七条义务，应予处罚。广州港务局于9月1日、9月19日制作两份行政处罚决定书并分别现场送达给润港公司、挚诚公司，两公司均交纳了罚款。

裁判结果

广州海事法院于2018年3月27日作出（2018）粤72行初9号行政判决，判决驳回原告广州市润港物流有限公司的诉讼请求。宣判后，润港公司提出上诉。广东省高级人民法院于2018年7月16日作出（2018）粤行终1012号行政判决，驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院认为，润港公司与港口经营人订立码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，双方存在委托作业关系，故润港公司系港口作业委托人。虽然挚诚员工到港口经营处实际办理集装箱作业单，但办理集装箱作业单的关键环节在于还柜通知单上润港公司的盖章，与谁来实际办理并无直接联系，实际操作办理集装箱作业单并不等于实施作业委托行为。本案的作业委托人应为润港公司，并非挚诚公司。润港公司在未核实货物名称的情况下以“五金”普通货物名称提供给港口经营人，主观上存在放任的过错，最终导致了危险货物以普通货物名称提供给港口经营人，并进入码头作业，造成了港口重大安全隐患，实施了将危险货物谎报为普通货物的行为，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定。

案例注解

1.行民交叉问题的法律适用。本案系不服港口行政机关的处罚决定而提起的行政诉讼案件，在广东省属首次，本案确立的如何正确认定港口作业委托人的规则，为今后类似案件的审理提供了思路。本案判断行政相对人是否适格最终归结为港口作业委托人的识别，这是一个典型的行民交叉法律问题。港口作业委托人的认定，首先是一个事实认定问题，其次才涉及到法律适用层面的问题。这个“事实认定”应指的是港口作业委托、受托的事实，它既受民事法律规范的调整，也受行政法律规范的调整。法院在认定这个问题的时候，既参考了交通部的有关规定，也参考了合同法的规定，结合港口作业委托合同的订立、履行过程，结合了当事人在从事港口作业过程中所作出的意思表示、法律地位等因素，确立了港口作业委托人应根据订立港口作业委托合同的当事人身份进行识别、实际办理集装箱进场业务不等于实施港口作业委托行为的两条裁判规则。

2.合理地界定了港口作业委托人的内涵，以及行政机关可以处罚的行政相对人的范围。海上货物运输普遍存在货运代理人层层转委托的现象，有的货运代理人仅赚取运费差价，有的货运代理人要负责报关、检验、陆运、进堆场作业等相关业务，往往一单货物的运输过程会出现各种角色的货运代理人或者履约辅助人，如果把这些与运输有关的主体统统作为港口作业委托人加以处罚，则既不合理也无必要，本案所确立的规则，以港口作业委托合同为重点，以当事人的意思表示为补充，合理地界定了港口作业委托人的内涵。所以，广州港务局关于挚诚公司在接受委托后实际操作实施了本次处罚案件中涉案货柜的港口作业行为，其应属于被处罚对象的意见，因缺乏其作为港口作业委托人意思表示的核心要素而不能成立。换言之，不能仅仅从行为本身推导出行政相对人，否则，就会不当地扩大行政处罚的对象，就会得出工作人员、司机等实际实施和办理进场委托手续的人员也可以作为行政相对人加以处罚这样的不当结论。

3.凸显行政执法与行政审判之间的关系。随着我国对外贸易和海上运输业的蓬勃发展，特别是随着我国“一带一路”战略的深入推进，陆海一体化、陆海统筹的经济循环和对外开放新局面逐渐形成，港口、码头作为连接陆海两种运输方式的枢纽地位越来越重要，散装货物、集装箱货物入场作业的需求量越来越大，随之而来的安全隐患也越来越凸显，给港口、码头的主管行政机关履行安全管理法定职责带来新的问题和挑战。人民法院一方面要支持港口行政机关依法履行港口安全管理行政职责，消除安全隐患，维护社会和谐稳定，另一方面，就相关行政纠纷案件办理过程中发现的问题，要依法予以纠正，保护行政相对人的合法权益。本案的审理过程，充分体现了人民法院在促进行政机关依法行政所发挥的两方面的作用。

 

审理法官：罗春   

编写人：广州海事法院执行局  罗春 白厦广

 

附：（2017）粤72行初9号行政判决书、（2018）粤行终1012号行政判决书。

 

 

广州海事法院

行政判决书

（2017）粤72行初9号

原告：广州市润港物流有限公司，住所地广东省广州市黄埔区港前路港口一巷16号101仓库。

法定代表人：阮顺雄，该司总经理。

委托代理人：冯海强，广东高义律师事务所律师。

委托代理人：林明开，广东高义律师事务所律师。

被告：广州港务局，住所地广东省广州市越秀区沿江东路406号港口中心14-19楼。

法定代表人：陈洪先，该局局长。

委托代理人：李竞贤，广东汇俊律师事务所律师。

委托代理人：王晶，广东汇俊律师事务所实习律师。

原告广州市润港物流有限公司诉被告广州港务局不服港口危险货物安全管理罚款处罚一案。本院于2017年11月7日受理后，于2017年11月30日组织双方当事人进行庭前证据交换，并于2017年11月30日、12月25日公开开庭审理了本案。原告法定代表人阮顺雄、委托代理人冯海强，被告行政机关负责人徐红雨、委托代理人李竞贤、王晶到庭参加诉讼。本院依职权通知广州中外运黄埔仓码有限公司工作人员陈志鹏、刘伟文作为证人出庭作证。本案现已审理终结。

2017年9月1日，被告以原告在进行港口作业委托时，所委托的普通货物五金经查实为危险货物烟花，危险性高且数量大，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定为由，作出穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书，给予原告罚款二十万元的行政处罚。原告对此不服，请求撤销被告作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号广州港务局行政处罚决定书。

原告诉称：原告与广东中外运黄埔仓码有限公司签订有码头装卸协议，原告与广州市挚诚运输服务有限公司（以下简称挚诚公司）订立了码头包干费月结协议以及补充协议，约定原告为挚诚公司垫付码头费。2017年3月23日，原告在挚诚公司提供的装箱号为TCLU5029324的还柜通知单上盖码头费专用章，挚诚公司凭此还柜通知单到广东中外运黄埔仓码有限公司码头办理陆运重进（重柜通过陆路运输到码头进场作业）业务。由于原告与挚诚公司是代理合同关系，原告仅仅代挚诚公司向港口经营人垫付码头费，挚诚公司才是实际的作业委托人。原告对涉案集装箱内的货物情况不知情，还柜通知单上的货物名称并非原告提供，原告没有谎报行为。被告因本案集装箱内货物查实为烟花，同时处罚了两家公司，违反了一事不再罚原则，而且原告在被告调查过程中积极配合，没有造成实际危害后果，被告予以处罚的金额过重。被告作出行政处罚的行政程序不合法。请求法院判令：撤销被告2017年9月1日作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书。

被告辩称：1.被告作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定依据合法、程序规范，符合行政合法性、合理性原则，应予以维持。2.被告作出的行政处罚具有法律依据。本案行政处罚所依据的《港口危险货物安全管理规定》是交通部在本案作出行政处罚时有效的部门规章。3.被告作出行政处罚的过程符合法律要求。从线索移交到立案、调查、处罚告知、处罚听证、处罚决定以及送达的整个过程，被告均依照行政处罚法、交通处罚程序规定等相关法律法规的要求逐步实施，整个过程符合法定程序，并无不当。4.原告为适格被处罚对象。根据《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定，综合被告的调查情况，可确定涉案集装箱港口作业行为系在原告同意情况下且以原告的名义申报实施，其应属于被处罚对象。被告为了维护港口的安全形势，依法合规作出了对原告的行政处罚，请求驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，2016年12月1日，广州粤洋物流服务有限公司（以下简称粤洋公司）与挚诚公司签订运输合同，约定粤洋公司委托挚诚公司运输货物、集装箱等事宜。

2017年3月22日，长沙航想货运代理有限公司的工作人员通过QQ发信息联系粤洋公司，委托粤洋公司运输订舱单号为SHZ2116752的集装箱。

2017年 3月23日，粤洋公司操作员许小姐通过QQ将粤洋公司的拖车单、达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司订舱单（下简称达飞中国公司订舱单）、装柜地址、装柜联系人等信息发给挚诚公司业务员夏路，委托办理案涉货柜的运输业务。拖车单显示单号为SHZ2116752，装货时间为2017年3月24日上午9点，装货地点为广州白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场A10栋65-69档。

夏路接到粤洋公司的委托信息后，联系达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司办理提柜单和还柜通知单，将还柜通知单交给挚诚公司的员工郝贤奎到原告处办理重进业务，并按照挚诚公司法定代表人郝呈祥的安排，将提柜单交给司机单周平，由其负责运输。3月23日，单周平按提柜单要求至广州市弘运物流有限公司C场提取号码为TCLU5029324的集装箱。次日，司机单周平到广州市白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场装货，在集装箱铅封后将货物运到广东中外运黄埔仓码有限公司码头。

3月23日，挚诚公司员工郝贤奎持达飞中国公司的还柜通知单到原告处办理重进业务。原告在还柜通知单上加盖其公章，郝贤奎凭此还柜通知单到广东中外运黄埔仓码有限公司码头办理集装箱作业单（陆运重进），集装箱作业单记载：委托单位为原告，控箱公司为达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司，集装箱号为TCLU5029324CMA，提单号为SHZ2116752，货物名称为五金，货物库位代码0052011，封号F4384495。郝贤奎将集装箱作业单交给单周平。单周平将集装箱运至广东中外运黄埔仓码有限公司码头闸口，凭集装箱作业单放行后将集装箱运至指定位置，后由广东中外运黄埔仓码有限公司安排吊机将集装箱吊走。3月25日，单周平将案涉集装箱的过磅单发给夏路。

原告与挚诚公司签订了码头包干费月结协议以及补充协议，约定挚诚公司按照原告指定的业务流程办理各项作业委托，原告为挚诚公司代垫码头费，挚诚公司应严格按照货物的详细名称及化学名称向原告办理码头费托收手续，因危险货物瞒报、漏报或错报造成事故或损失均由挚诚公司承担一切责任。

原告与广东中外运公司于2016年2月16日签订码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，有效期至2016年12月31日。本案发生时，该码头装卸协议已经过期，由于新的协议还在起草，原告与广东中外运公司有关船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理业务均按照原码头装卸协议办理。

2017年4月1日，被告接到广东中外运黄埔仓码有限公司报案，称黄埔老港海关经抽查发现柜号为TCLU5029324集装箱内实际货物和申报货名不符，疑似烟花。后经被告黄埔分局及海关、公安等部门确认，案涉货柜装载货物实际为烟花。

被告于5月3日正式立案调查，6月9日出具违法行为调查报告（穗港局埔交罚案（2017）HP03号）。该调查报告认定，原告作为案涉货柜的港口作业委托人，未按规定向港口经营人提供真实的货物名称、数量、危险性分类和应急措施等材料，将危险货物烟花以普通货物“五金”的名义办理了进港手续，违反了《港口危险货物管理规定》第二十七条的规定。同时认定案涉货柜内货物属于爆炸类危险品，危险性大，社会危害性大，造成恶劣影响，建议从重处罚罚款二十万元。6月12日被告召开案件集体讨论会，拟同意对原告作出二十万元行政处罚，并制作案件处理意见书及违法行为通知书。违法行为通知书于6月19日现场送达原告。

原告于6月21日向被告申请听证，陈述申辩事实与理由。被告分别于7月13日向原告发出行政处罚案件听证通知书，并现场送达给原告。

被告于7月20日组织当事人进行听证并制作听证报告书，报告书记载的结论和处理意见为：1.原告性质上是作业委托人，因其未履行《港口危险货物安全管理规定》第二十七条义务，应予处罚；2.鉴于案发后原告能积极配合调查工作，同时也考虑到瞒报的烟花爆竹具有较大的安全隐患，建议对原告处罚十八万元；3.建议分局对原告提供的线索进一步调查取证，依法查处其他可能的涉案违法行为。9月1日，被告制作行政处罚决定书并现场送达给原告。原告于9月15日缴纳了罚款二十万元。

因本案危险货物港口作业，被告于2017年9月19日作出穗港局埔交罚案（2017）HP03号广州港务局行政处罚决定书，对挚诚公司处以罚款二十万元的行政处罚。挚诚公司对该处罚决定不服，向本院对被告提起行政诉讼，本院予以立案受理，案号为（2017）粤72行初8号。

上述事实有广州港务局立案审批表、违法行为调查报告、案件处理意见书、违法行为通知书、陈述申辩书、集装箱作业情况查询单、广东中外运黄埔仓码有限公司集装箱作业单、还柜通知、码头装卸协议、码头包干费月结协议以及补充协议、行政处罚听证申请书、行政处罚决定书、证人陈志鹏、刘伟文的证人证言等证据证实，本院予以确认并在卷佐证。

本院认为，本案是一宗不服港口危险货物安全管理罚款处罚案件。原告对被告作出的行政处罚行政行为不服而提起本案诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定。本案的争议焦点为：一、原告是否为作业委托人？二、原告是否实施了应受处罚的违法行为？三、被告作出的行政处罚决定是否合法？

一、关于原告是否构成作业委托人的问题

对于原告是否构成作业委托人。《港口危险货物安全管理规定》并未对港口作业委托人进行定义，交通部2000年8月28日颁布施行的《港口货物作业规则》第三条第三款规定：“作业委托人，是指与港口经营人订立作业合同的人。”虽然该规则已经在2016年5月被废止，但该规则关于作业委托人的定义仍然可以作为本案认定原告是否构成作业委托人的参考。根据本院查明的事实，本案原告与港口经营人订立码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，双方存在委托作业关系。据证人陈志鹏、刘伟文作证，广东中外运黄埔仓码有限公司系港口经营人，该司与原告签订了码头装卸协议，原告系港口作业委托人，本案集装箱系凭盖有原告签章的还柜通知单办理港口作业委托，广东中外运黄埔仓码有限公司只负责核对原告的盖章，不清楚本案存在除原告之外的包括挚诚公司等其他主体，对持有原告签章通知单来办理陆运重进手续的人员均视为原告的代表。此外，虽然本案系挚诚公司工作人员郝贤奎到广东中外运黄埔仓码有限公司码头实际办理集装箱作业单（陆运重进业务），但郝贤奎并未以挚诚公司的名义，亦未向广东中外运黄埔仓码有限公司披露挚诚公司，没有代表挚诚公司委托作业的意思表示，广东中外运黄埔仓码有限公司亦将郝贤奎作为原告的工作人员对待，办理集装箱作业单的关键环节在于还柜通知单上原告的盖章，与是否为挚诚公司员工实际办理并无实际联系，实际操作办理集装箱作业单并不等于实施作业委托行为。本案的作业委托人应为原告，并非挚诚公司。故被告关于原告系《港口危险货物安全管理规定》第二十七条规定的作业委托人的主张，有事实依据，本院予以支持。原告关于挚诚公司是本案的作业委托人、原告并非作业委托人的主张，系对《港口危险货物安全管理规定》、《港口货物作业规则》的误解，该误解并不影响其系作业委托人主体地位的认定，也不影响本院对其在本案港口作业过程中权利义务的认定。

二、关于原告是否实施了应受处罚的违法行为的问题

2013年2月1日施行的交通部《港口危险货物安全管理规定》在被告作出行政处罚时仍然有效，该规定第二十七条规定：“港口危险货物作业委托人应当向危险货物港口经营人提供完整准确的危险货物名称、联合国编号、危险性分类、包装、数量、应急措施等资料。作业委托人不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得将危险货物匿报或者谎报为普通货物。”既然原告在本案港口作业中系作业委托人的主体地位，即应按照该规定对委托作业的货物情况予以核实，并如实将有关货物信息提供给港口经营人，以便采取适当的作业措施。原告不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得将危险货物匿报或者谎报为普通货物。而原告在未核实货物真实名称的情况下，在挚诚公司所持的还柜通知单上轻率地盖章，该盖章行为，视为原告对还柜通知单上的信息认可并负责，亦视为原告以“五金”的货物名称向港口经营人申报本案危险货物。原告在本案货物港口作业中的盖章行为，系涉案危险货物进入港口作业的关键环节。本案没有证据证明原告知晓货物真实名称，原告本应及时通知港口经营人未知货物名称以便核查，但其未通知，而且在未核实货物名称的情况下以“五金”普通货物名称提供给港口经营人，主观上存在放任的过错，最终导致了危险货物以普通货物名称提供给港口经营人，港口经营人根据与原告签订的码头装卸协议接收该危险货物并进入码头作业，造成了港口重大安全隐患。综合以上分析，本院认定原告实施了将危险货物谎报为普通货物的行为，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定。

三、被告作出的行政处罚是否合法的问题

交通部2013年2月1日施行的《港口危险货物安全管理规定》在被告作出行政处罚时仍然有效，该规定第五十九条规定：“在托运的普通货物中夹带危险货物，或者将危险货物谎报或者匿报为普通货物托运的，由所在地港口行政管理部门责令改正，处十万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，责令停产停业整顿。”被告认为原告系作业委托人，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定，根据《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定，给予原告罚款二十万元的行政处罚。本院认为，《港口危险货物安全管理规定》第二十七条规定了作业委托人不得夹带、谎报、匿报等义务，第五十九条虽然未规定处罚对象为作业委托人，但结合第二十七条与第五十九条之间的内容和法条逻辑关系，以及2017年10月15日施行的《港口危险货物安全管理规定》第八十三条的规定来看，第五十九条的处罚对象亦应为作业委托人。本案原告系作业委托人，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条所规定的义务，被告以《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定为由，给予原告二十万元的行政处罚，具有事实与法律依据。

被告作出本案行政处罚决定前，已经依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十七条、第三十八条、第四十二条的规定，进行了调查、集体讨论，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由以及依据，告知了原告依法享有的权利，并组织听证程序听取原告的陈述和申辩，并结合案件的重大程度和社会危害性程度，作出了予以罚款二十万元的行政处罚决定，行政程序规范、合法。原告主张被告违反法定程序作出行政处罚以及行政处罚过重，没有事实和法律依据，本院不予支持。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”原告与挚诚公司均因本案危险货物港口作业委托为由，由被告分别给予罚款二十万元的行政处罚，但被告作出两次罚款的行政处罚，系分别针对原告和挚诚公司的行为，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，原告以被告的行政处罚违反了一事不再罚原则的主张没有法律依据，本院不予支持。

综上所述，被告于2017年9月1日作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告广州市润港物流有限公司的诉讼请求。

本案受理费100元，由原告广州市润港物流有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

 

 

 

 

审    判    长      熊绍辉

                     审    判    员      张科雄

                     审    判    员      罗  春

 

 

 

 

二〇一八年三月二十七日

 

 

法  官  助  理　　　白厦广

 书    记    员      张秀洁

 

广东省高级人民法院

行政判决书

（2018）粤行终1012号

上诉人（原审原告）：广州市润港物流有限公司。住所地：广东省广州市黄埔区港前路港口一巷16号101仓库。

法定代表人：阮顺雄，该司总经理。

委托代理人：冯海强、林明开，均为广东高义律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：广州港务局。住所地：广东省广州市越秀区沿江东路406号港口中心14-19楼。

法定代表人：陈洪先，该局局长。

委托代理人：李竞贤，广东金桥百信律师事务所律师。

委托代理人：王晶，广东金桥百信律师事务所律师。

上诉人广州市润港物流有限公司（以下简称润港公司）因与被上诉人广州港务局港口危险货物安全管理行政处罚纠纷一案，不服广州海事法院（2017）粤72行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年7月11日公开开庭审理了本案。上诉人法定代表人阮顺雄、委托代理人冯海强，被告行政机关负责人徐红雨、委托代理人李竞贤、王晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明如下事实：2016年12月1日，广州粤洋物流服务有限公司（以下简称粤洋公司）与广州市挚诚运输服务有限公司（以下简称挚诚公司）签订有运输合同，约定粤洋公司委托挚诚公司运输货物、集装箱等事宜。挚诚公司与润港公司签订了码头包干费月结协议以及补充协议，约定挚诚公司按照润港公司指定的业务流程办理各项作业委托，润港公司为挚诚公司代垫码头费，挚诚公司应严格按照货物的详细名称及化学名称向润港公司办理码头费托收手续，因危险货物瞒报、漏报或错报造成事故或损失均由挚诚公司承担一切责任。润港公司与广东中外运黄埔仓码有限公司（以下简称广东中外运公司）于2016年2月16日签订码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，有效期至2016年12月31日。本案发生时，该码头装卸协议已经过期，由于新的协议还在起草，润港公司与广东中外运公司有关船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理业务均按照原码头装卸协议办理。

2017年3月22日，长沙航想货运代理有限公司的工作人员通过QQ发信息联系粤洋公司，委托粤洋公司运输订舱单号为SHZ2116XXX的集装箱。3月23日，粤洋公司操作员许小姐通过QQ将粤洋公司的拖车单、达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司（下简称达飞中国公司）订舱单、装柜地址、装柜联系人等信息发给挚诚公司业务员夏路，委托办理案涉货柜的运输业务。拖车单显示单号为SHZ2116XXX，装货时间为2017年3月24日上午9点，装货地点为广州白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场A10栋65-69档。

挚诚公司业务员夏路接到粤洋公司的委托信息后，联系达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司办理提柜单和还柜通知单，将还柜通知单交给挚诚公司的员工郝贤奎到润港公司办理重进业务，并按照挚诚公司法定代表人郝呈祥的安排，将提柜单交给司机单周平，由其负责运输。3月23日，单周平按提柜单要求至广州市弘运物流有限公司C场提取号码为TCLU5029324的集装箱。次日，司机单周平到广州市白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场装货，在集装箱铅封后将货物运到广东中外运公司码头。

3月23日，挚诚公司员工郝贤奎持达飞中国公司的还柜通知单到润港公司办理重进业务。润港公司在还柜通知单上加盖其公章，郝贤奎凭此还柜通知单到广东中外运公司码头办理集装箱作业单（陆运重进）。集装箱作业单记载：委托单位为润港公司，控箱公司为达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司，集装箱号为TCLU5029324CMA，提单号为SHZ2116XXX，货物名称为五金，货物库位代码0052011，封号F4384495。郝贤奎将集装箱作业单交给单周平。单周平将集装箱运至广东中外运公司码头闸口，凭集装箱作业单放行后将集装箱运至指定位置，后由广东中外运公司安排吊机将集装箱吊走。3月25日，单周平将案涉集装箱的过磅单发给夏路。

2017年4月1日，广州港务局接到广东中外运公司报案，称黄埔老港海关经抽查发现柜号为TCLU5029324集装箱内实际货物和申报货名不符，疑似烟花。后经广州港务局黄埔分局及海关、公安等部门确认，案涉货柜装载货物实际为烟花。

广州港务局于5月3日正式立案调查，6月9日出具违法行为调查报告（穗港局埔交罚案<2017>HP03号）。该调查报告认定，润港公司作为案涉货柜的港口作业委托人，未按规定向港口经营人提供真实的货物名称、数量、危险性分类和应急措施等材料，将危险货物烟花以普通货物“五金”的名义办理了进港手续，违反了《港口危险货物管理规定》第二十七条的规定。同时认定案涉货柜内货物属于爆炸类危险品，危险性大，社会危害性大，造成恶劣影响，建议从重处罚罚款二十万元。6月12日，广州港务局召开案件集体讨论会，拟同意对润港公司作出二十万元行政处罚，并制作《案件处理意见书》及《违法行为通知书》。《违法行为通知书》于6月19日现场送达润港公司。

润港公司于6月21日向广州港务局申请听证，陈述申辩事实与理由。广州港务局于7月13日向润港公司发出行政处罚案件听证通知书，并现场送达给润港公司。

广州港务局于7月20日组织当事人进行听证并制作听证报告书。报告书记载的结论和处理意见为：1.润港公司是作业委托人，因其未履行《港口危险货物安全管理规定》第二十七条义务，应予处罚；2.鉴于案发后润港公司能积极配合调查工作，同时也考虑到瞒报的烟花爆竹具有较大的安全隐患，建议对其处罚十八万元；3.建议分局对润港公司提供的线索进一步调查取证，依法查处其他可能的涉案违法行为。9月1日，广州港务局作出穗港局埔交罚案（2017）HP03号《行政处罚决定书》并现场送达给润港公司。该处罚决定认定：润港公司在进行港口作业委托时，所委托的普通货物五金经查实为危险货物烟花，危险性高且数量大，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定，给予润港公司罚款二十万元的行政处罚。

润港公司对此不服，向原审法院提起诉讼，请求法院判令撤销上述行政处罚决定书。

广州港务局还于2017年9月19日对挚诚公司作出罚款二十万元的行政处罚。挚诚公司亦对该处罚决定不服，向原审法院提起行政诉讼。

原审法院认为，本案是一宗不服港口危险货物安全管理罚款处罚案件。原告润港公司对被告广州港务局作出的行政处罚行政行为不服而提起本案诉讼，请求撤销广州港务局作出的行政处罚决定。本案的争议焦点为：（一）润港公司是否为作业委托人？（二）润港公司是否实施了应受处罚的违法行为？（三）广州港务局作出的行政处罚决定是否合法？

（一）关于润港公司是否构成作业委托人的问题。本案中，润港公司与港口经营人订立码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，双方存在委托作业关系。其中，润港公司系港口作业委托人，本案集装箱系凭盖有润港公司签章的还柜通知单办理港口作业委托，广东中外运公司只负责核对润港公司的盖章，不清楚本案存在除润港公司之外的包括挚诚公司等其他主体，对持有润港公司签章通知单来办理陆运重进手续的人员均视为润港公司的代表。因此，广州港务局关于润港公司系《港口危险货物安全管理规定》第二十七条规定的作业委托人的主张，有事实依据。

（二）关于润港公司是否实施了应受处罚的违法行为的问题。交通部《港口危险货物安全管理规定》第二十七条规定：“港口危险货物作业委托人应当向危险货物港口经营人提供完整准确的危险货物名称、联合国编号、危险性分类、包装、数量、应急措施等资料。作业委托人不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得将危险货物匿报或者谎报为普通货物。”既然润港公司在本案港口作业中系作业委托人的主体地位，即应按照该规定对委托作业的货物情况予以核实，并如实将有关货物信息提供给港口经营人，以便采取适当的作业措施。本案中，没有证据证明润港公司知晓货物真实名称，该公司本应及时通知港口经营人未知货物名称以便核查，但其未通知，而且在未核实货物名称的情况下以“五金”普通货物名称提供给港口经营人，主观上存在放任的过错，最终导致了危险货物以普通货物名称提供给港口经营人，港口经营人根据与润港公司签订的码头装卸协议接收该危险货物并进入码头作业，造成了港口重大安全隐患。润港公司在本案中实施了将危险货物谎报为普通货物的行为，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定。

（三）广州港务局作出的行政处罚是否合法的问题。首先，润港公司作为作业委托人，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条所规定的义务，广州港务局根据《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定对其处以二十万元的行政处罚，具有事实与法律依据。其次，广州港务局在作出本案行政处罚决定前，已经依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十七条、第三十八条、第四十二条的规定，进行了调查、集体讨论，履行了告知义务，组织听证程序听取润港公司的陈述和申辩，并结合案件的重大程度和社会危害性程度，作出了处罚决定，行政程序规范、合法。

综上所述，原审法院认定广州港务局作出的涉案行政处罚决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回润港公司的诉讼请求并判令其承担本案一审案件受理费100元。

上诉人润港公司上诉请求：撤销原判，改判支持其在原审提出的诉讼请求。其理由如下：

第一，广州港务局作出涉案行政处罚决定的程序不合法。首先，广州港务局在作出处罚决定前，没有进行专项调查。本案系由广州港务局黄埔分局黄埔管理所立案查处，有广州港务局黄埔分局集体讨论决定进行行政处罚，处罚决定以广州港务局名义作出。根据《广州港务局行政处罚程序规范》第九条的规定，对于本案这种案情重大或有特殊复杂情况的案件，该局黄埔分局在必要时可以提请广州港务局进行专项调查并作出处罚决定，经该局分管相应业务工作的领导批准可以直接由局进行专项调查并作出处罚决定。然而，从本案证据看，本案并没有经广州港务局进行专项调查，处罚文号亦未该局黄埔分局的案号。因此，由广州港务局作出涉案处罚决定程序不合法，本案的处罚主体应当是该局黄埔分局。其次，涉案行政处罚未依据《听证报告书》的意见作出，而是直接作出了罚款20万元的决定，违反了《广东省行政处罚听证程序实施办法》第三十条第三款之规定。再者，广州港务局并未对涉案处罚进行过集体讨论，违反了《广州港务局行政处罚程序规范》第三十七条、第四十条之规定。广州港务局提交的集体讨论会议记录系该局黄埔分局在听证前作出。其四，在听证意见与原处罚意见不一致的情况下，广州港务局没有将案件提交该局重大案件审查委员会集体讨论决定即作出罚款20万元的决定，违反了《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五十四条之规定。最后，对于涉案的危险平物品或现场，广州港务局未进行勘验检查，亦未通知润港公司到场，剥夺了润港公司的知情权和抗辩权，违反了《交通行政处罚程序规定》第十六条第三项之规定。

第二，原审判决参考适用已被废止的《港口货物作业规则》认定润港公司系作业委托人，属于适用法律错误。港口货物作业委托人一般是水路货物运输的货方或者船方。实践中，货方或者船方多通过代理人与港口经营人签订作业合同，经过多次转委托之后，真正的作业委托人往往需要通过追溯层层委托关系才能查清。本案中，润港公司与挚诚公司签订有《码头包干费用月结协议》，挚诚公司或者实际的货主才是实际的作业委托人，润港公司仅仅是挚诚公司的代理人。根据润港公司与挚诚公司的约定，谎报危险物品的风险由挚诚公司承担。润港公司在行政处罚过程中已经披露了挚诚公司的身份，而且本案的实际货主已经被追究刑事责任，应当收到行政处罚的应当是实际货主。

第三，原审判决错误认定润港公司主观上存在放任的过错，并据此认定润港公司应当受到处罚。构成处罚依据事实的“谎报”和“匿报”须为明知是危险货物，原审判决推定润港公司存在放任的过错，属于适用法律错误。

第四，即使润港公司存在过错应受处罚，广州港务局的处罚决定亦过重。20万元属于顶格处罚，该处罚对应的是造成安全隐患较大。但现有证据不能证明这种情形的存在，而且润港公司积极配合调查，实际的货主已经被追究刑责，属于《行政处罚法》第二十七条和《广州港务局规范自由裁量权办法》应当从轻的情形。因此，本案处罚过重。

被上诉人广州港务局答辩称：第一，被上诉人的行政处罚程序合法。首先，关于“处罚主体”问题，广州港务局黄埔分局是广州港务局的派出机构，其以广州港务局的名义进行立案、调查并作出行政处罚决定合法合规。其次，局机关的专项调查并非一个必经程序，在本案中，作为派出机构的黄埔分局已将案情调查清楚，证据确凿，无需再由局机关启动专项调查。其三，港务局两次召开局重大案件审查委员会集体讨论会议，最终决定对上诉人处罚20万元。因上诉人在一审中未提及重大案件审查委员会审议问题，我局未提交相关内部记录，本次二审中将在庭前作为新证据提供。其四，该柜所装物品确为烟花。后续的扣箱、转运、取证、销毁则由广州港公安局负责主办。我局并未作出扣箱、开箱决定，不存在“未通知当事人到场，剥夺了上诉人的知情权及抗辩权”的问题。第二，原审判决认定上诉人系港口作业委托人正确。第三，广州港务局对上诉人的处罚恰当。上诉人的违法行为给公共安全隐患带来的巨大危害，按照“过罚相当”的原则作出的处罚决定是合法而慎重的。

本院经审理查明，原审判决认定的事实属实，本院对此予以确认。本院另查明，原审法院于2018年3月27日就挚诚公司诉广州港务局行政处罚案作出一审判决，撤销了广州港务局于2017年9月19日对挚诚公司作出罚款二十万元的行政处罚决定。广州港务局不服该判决，向本院提出上诉，该案正在审理中。

在本案二审期间，广州港务局提交了两份证据：第一份证据是（穗编字[2013]201号批复）和穗编办[2016]96号通知，证明黄埔分局是广州港务局的派出机构；第二份证据是两份广州港务局重大案件集体讨论记录（2017年8月16日和2017年8月29日），证明广州港务局在作出涉案处罚决定前经过了两次集体讨论。对此，润港公司认为，该两份证据均为在原审程序开始前就存在的证据，广州港务局在二审阶段才提交，不属于新证据，二审法院不应采纳。广州港务局则认为，该证据属于该局内部行政管理类或决策记录性文件，对于证明其行政行为程序合法性不具有形式必要性，其在原审提交的证据已经充分证明被诉行政行为的程序合法性。本院经审查认为，广州港务局在二审提交的上述证据材料系广州港务局在涉案行政处罚程序中产生的证据，在本案诉讼开始前已经存在；广州港务局未在原审开庭审理前提交该证据，在举证方面存在瑕疵。但是，该证据材料的真实性和关联性可以确认，也就是说，在涉案行政处罚程序中，广州港务局在听证会后，又两次就本案进行了集体讨论，涉案行政处罚系在该两次集体讨论基础上作出。因此，不应因广州港务局在本案诉讼中在举证方面存在的瑕疵，而否定其在作出涉案行政处罚中客观实施了的程序性行为。

本院认为，本案属于港口危险货物安全管理行政处罚纠纷。本案审理对象是广州港务局对润港公司所作涉案行政处罚的合法性。双方当事人在本案二审争议的焦点问题有三：一是被诉行政行为作出程序是否合法；二是润港公司应否被认定为作业委托人；三是被诉行政行为中对润港公司罚款20万元是否正当。

第一，关于被诉行政行为程序是否合法的问题。双方当事人对此问题的争议实质是，本案是否属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”之情形。对于何为“情节复杂或者重大违法行为”，该法没有作出明确规定，适用于本案的交通部《交通行政处罚程序规定》亦对此没有进一步规定。但是根据交通部该规定第二十二条的内容来看，该规定并没有将应当经过听证程序处理的案件与“案情复杂或重大违法行为案件”完全等同起来。这表明，在没有上一层级规范性文件规定的情况下，广州港务局可以自行决定其职权范围内的哪些行政处罚案件属于“情节复杂或者重大违法行为”的情形。经查，《广州港务局行政处罚案件程序规范》第九条“（三）”中规定了7种“案情重大或有特殊复杂情况的”情形，其中对处罚金额规定的是20万元以上的情形。据此，在以处罚金额作为标准的情况下，广州港务局系将处罚金额20万元以上的情形认定为《中华人民共和国行政处罚法》规定的“情节复杂或者重大违法行为”。按广州港务局的解释，该20万元以上不包括本数。因此，仅以处罚数额为标准，本案情形不属于必须经过广州港务局机关负责人集体讨论决定的事项。

在本案中，广州港务局给润港公司发出的《违法行为通知书》称，根据行政处罚法第四十二条的规定，润港公司在收到通知书后可以申请听证。行政处罚法第四十二条规定应当告知当事人要求听证的情形为“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”，据此可以认定，广州港务局将本案情形认定为“处以给予较大数额罚款”的情形。本案中，听证会的意见与此前港务局的处理意见不一致，在此情况下，基于依法行政、审慎行使行政权力的原则，应当在更高的层面进行集体讨论决定。本案事实表明，港务局在听证会后就本案进行了两次集体讨论，涉案行政处罚系在该集体讨论基础上作出。

关于上诉人所提集装箱勘验检查未通知其到场确认的问题，经查，涉案集装箱的勘验检查并非广州港务局在行政处罚程序中实施，上诉人以此为由主张处罚程序违法没有事实依据。

基于上述分析，本院确认广州港务局行政处罚程序合法。

第二，关于润港公司应否被认定港口作业委托人。港口作业委托人的认定，首先是一个事实认定问题，其次才涉及到法律适用层面的问题。一方面，本案事实表明，润港公司与港口经营人订立码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，双方存在港口作业委托合同关系。另一方面，虽然原审判决参考适用的交通部2000年8月28日颁布施行的《港口货物作业规则》已经被废止，但是本案中润港公司在该合同关系中的法律地位仍然可以根据我国合同法的相关法律规范来确定；而该被废止规则第三条第三款对作业委托人的界定，符合我国合同法的规定。因此，原审判决参考该规定认定润港公司为港口作业委托人，有事实和法律依据。

第三，关于本案罚款20万是否正当的问题。首先，本院认同原审判决将2013年2月1日施行的交通部《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定来认定作为港口作业委托人的润港公司在本案中承担责任的依据。润港公司即便无法开箱不能核实集装箱内货物具体品种，也负有如实向港口说明其是否清楚知晓集装箱内货物品种与登记的品名是否一致的问题。因此，润港公司违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定。其次，广州港务局根据本案实际情况，在综合评价各种因素的前提下，根据交通部2013年2月1日施行的《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定，给予润港公司罚款20万元的行政处罚，并未超出相关规定所限定的范围，亦不存在明显不当的情形。

综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人广州市润港物流有限公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州市润港物流有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　李　继

审判员　王彩妃

审判员　方丽达

 

二〇一八年七月十六日

书记员　王秋喆