国际法治与粤港澳大湾区的法治建设

张  敏 王  昊[1]

[摘要]目前粤港澳大湾区法治建设的难题主要在于湾区自身的法律障碍，特别是三大法律体系差异带来的法治协同的难题。粤港澳大湾区全面开放的战略以粤港澳三地在国际经济贸易中的地位，要求粤港澳大湾区建设需要立足于国际法治的视角。国际法治思维符合粤港澳大湾区的制度基础，大湾区的法制协同需求也对法治创新提出了要求。国际法治思维对推进粤港澳大湾区法治建设的作用体现在确立以宪法实施统率粤港澳大湾区法治建设的理念和原则，在湾区发展国际经贸不仅要遵循国际法律，更要对国际规则进行创新，在维护既有国际体系下改革创新国际机制等制度，实现大湾区战略与“一带一路”战略效能叠加。

[关键词]大湾区  法治协同  国际法治

一、引言

国际大湾区作为一种成功的经济现象被经济学家所关注，大湾区利用优越的区位条件、便利的基础设施联通、高度的开放性、人才资源自由流动、产业分布错落有致等若干共同点，形成繁荣的区域经济一体化局面。

粤港澳大湾区是党和国家在新时期确立的国家战略所形成的特殊区域。其目标是利用粤港澳的海滨城市区位优势再造中国经济发展奇迹的原动力，使珠三角地区再次成为我国改革开放的前沿和经济增长的重要引擎。粤港澳大湾区作为国家战略，旨在以粤港澳为基地打造一个世界级经济平台。

粤港澳大湾区拥有天然的国际定位。粤港澳大湾区具有服务“一带一路”建设内在功能，粤港澳在改革开放40年中，作为对外开放的前沿阵地。粤港澳大湾区不仅是一个经济项目而具有深远的社会政治意义。一方面，粤港澳大湾区虽然立足于南方共同市场，但是中国或华南地区参与国际政治、经济和社会生活的重要载体，不等同于 “京津翼”、“长江经济带”的区域经济发展布局；另一方面粤港澳三地作为世界贸易组织的独立成员，该区域的经济发展已经成为国际经济、贸易体系的重要组成部分。粤港澳大湾区城市群不仅是区域的联通，更是旨在形成全球化治理模式下的制度创新、产业融合升级的模式。粤港澳大湾区经济一体化不仅提高大湾区城市群的整体效益实现区域内的协同发展的问题，更是关系到国际政治、经济和社会的发展。

关于粤港澳大湾区建设的重大障碍，被认为是因为粤港澳大湾区面临的法律制度的阻隔。粤港澳大湾区虽然同属于一个主权中国，均是中国的一个地方行政区，但目前三个法律体系的差异却十分显著。这种法律制度的阻隔不仅影响到湾区经济的一体化，而且影响到国际经济多个行业和领域的发展。因此，全球治理模式和制度创新对法治的需求背景下，粤港澳大湾区的法治问题不仅具有国内区域法治的属性,同时具有国际法属性。

二、运用国际法治思维建设粤港澳大湾区法治的必然性

法治作为当今国家治理和全球治理共同的理念、原则和战略。从柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》可以追溯到法治理念的起源。联合国大会通过的《国家级和国际级法治宣言》，被认为是联合国推进国际法治的一个里程碑。国际法治和国内法治的本质上存在共性：就联合国而言，“法治指的是一项治理原则，在这一原则下，所有的个人、机构和实体，公共的和私人的，包括国家自身，都对公开制定、平等执行和独立裁决的法律负责”。中国的法治建设无疑属于联合国法治的范畴，也是国际法治的组成部分。粤港澳大湾区定位为一个国际化大湾区，湾区的法治建构必须符合国际法治思维。

国际法治思维是相对于国内法治思维的一个概念,其核心或根本含义指：在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,国家机构、各级政府、企事业法人甚至自然人的行为,不仅需要以国内法为准绳,还需吸纳国际法准则,按照国际法治的标准或要求为规范的思维方式。^[1] 

（一）粤港澳大湾区运用国际法治思维的现实基础

1.国家全面对外开放战略顶层推动下形成

粤港澳大湾区的形成，区别于其他国际大湾区依赖于市场的自发作用，粤港澳大湾区更多体现了国家和政府的统筹性。粤港澳大湾区从概念的提出，到2017年3月正式写入政府工作报告，是党中央、国务院立足国内外发展新形势新要求做出的重大战略部署。借鉴了美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区的世界级城市群在全球竞争的效应，国家发展改革委及粤港澳四方在港签署了 《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》( 简称 《大湾区框架协议》)。形成地缘上由珠三角一个海湾或相连的若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。行政区域上包括港澳和原来广东的珠三角城市群，上依靠国家发展改革委、粤港澳四方政府协议推进，新时期特殊的区域经济形态。

2.湾区内三大主体在国际市场地位突出

港澳特区本身具有突出的国际地位：有着英联邦和葡语系两条便捷路线：香港方向上有印度、新加坡、马来西亚、孟加拉、巴基斯坦、斯里兰卡、南非、澳大利亚、新西兰、加拿大等53个国家，总人口20亿；澳门方向上有葡萄牙、巴西、莫桑比克、安哥拉、几内亚、东帝汶、圣多美和普利西比等8个国家和地区，总人口2亿多，这将为发挥粤港澳大湾区多元体制的叠加效应。

香港是中西文化交融的国际化大都市，香港经济以全球最自由开放而全球知名。香港是重要的国际商港，航运业发达。目前已与186 个国家和地区的472个港口有航运往来，形成了以香港为枢纽，航线通达五大洲、三大洋的完善的海上运输网络；自开埠150年来，香港一直被开辟为一个自由贸易港，自由贸易港政策促进了香港作为亚太地区乃至国际的金融中心、国际航运中心、国际贸易中心，拥有邻近很多国家和地区是不可替代的优越地位。

澳门与葡语系国家间所形成的以文化为纽带、以民间交流为平台的“天然”公共外交关系，使澳门与葡语系国家开展了在文化、社会、教育、环境、旅游、国际贸易等多方面的国际合作。由贸易投资逐步扩大到农业、渔业、工程及基础设施建设、自然资源开发、人力培训等领域，合作层面和范围也不断扩展，据统计中国与葡语系国家进出口贸易额突破了400亿美元。

广东作为海上古丝绸之路的发源地，既是千年商都，也是枢纽型经济城市，在对外开放和国际合作上和东盟地缘相近、人缘商缘相通、交通往来便利、资源市场互补性强、经贸合作起步早，同时拥有令人羡慕的高端制造业和现代服务业。具有向外辐射和吸附资源的城市影响力，广东处于“一带一路”倡议的枢纽地位。

总之，粤港澳大湾区从国际开放窗口上，可以在大湾区建设中发挥特殊的对外开放平台功能，推动大湾区在国家高水平参与国际合作中发挥示范带头作用。

（二）粤港澳大湾区国际法治的属性和结构

粤港澳大湾区具有一国、三法域和司法管辖区的国际法治特点。不同法系，“一国两制”下港澳包括法制在内的高度自治，港澳基本法授予港澳特别行政区立法权、司法权与终审权，不可避免使大湾区法治带着国别法治的个性和多样性的法治传统，使得大湾区法治不存在统一的法治模式或范式。

中央立法：中央立法是统筹全局、具有最高权威性和至上法律效力的立法。中央立法与港澳基本法划分了中央与特别行政去的权限。然而港澳基本法划分的中央与特别行政区的权限为，全国性法律除列入基本法附件三之外，即除了国防和外交等国家事务的法律之外，不在特别行政区实施。而有关粤港澳大湾区协调发展区域性公共事务的法律，作为中央立法难以满足大湾区法治建设的特殊要求。^[2]

特别行政区立法：根据港澳基本法，港澳享有立法权。港澳有权立法并不意味着会制定有关粤港澳大湾区协调发展的地方规则，事实上港澳的特别行政区的法律只在特别行政区有约束力，粤港澳大湾区协调发展的区域性规则只能多方协商制定。

广东地方立法。广东地方立法包括广东省人大和政府立法、广东等七个设区的市的人大和政府立法以及深圳、珠海两个经济特区立法。根据《立法法》相关规定，广东地方立法可以进行执行性立法、职权性立法和先行性立法。^[3]

粤港澳大湾区法治的社会主义法治和资本主义法治双重属性和中央层级法治和地方级法治多个层级,在此基础上形成的法律、行政和经济制度构成了大湾区法治的属性和结构。大湾区内的中央立法、特别行政区立法、广东地方立法法治的理念、价值和核心要素是一致的，都需要满足粤港澳大湾区协同发展的国际法治思维的需求。

三、运用国际法治思维建设粤港澳大湾区法治的必要性

（一）建立港澳大湾区国际法治的制度基础

由于粤港澳三地采取不同的经济社会制度，建设国际化大湾区需突破现有体制束缚，积极参与经济全球化，融入世界经济格局。

1.法律制度上，由于湾区内实施“一国两制”，即同一主权国家内兼采两种以上法律传统或法系成分，具有法学界所称谓混合法系的特点。由于混合法系的存在导致粤港澳大湾区建设的深入推进必须率先解决“一国两制”下三地的法治协同问题。

2。行政制度上，港澳采取特别行政区下的行政长官负责制，不同于内地的全国人民代表大会体制下的中央行政体制、中央行政机关对地方各级行政机关的领导关系以及地方各级行政体制。

3.经济制度上，体现在货币和税收的差异：大湾区目前有三种流通货币,人民币、港币和澳门元受制于不同银行体系,三种货币还没有实现自由流通。虽然随着近些年来三地银行跨境货币结算体系逐步建立,但三种货币现金的支付和流通仍然受到不同银行体制的制约。三种税制与国际化低税负政策和符合国际惯例的税制设计存在比较大的差别。

由此导致的大湾区制度阻隔已经不是当前人们普遍关注的区际法律冲突的理论问题。所谓不同司法管辖区因民商事法律制度差异而存在着的选择适用和相互承认问题，并不能全景式并准确地揭示粤港澳大湾区建设面临的法律挑战，而需要运用国际法治思维从根本上打破制度壁垒。

（二）粤港澳大湾区法制协同的需求

1. 协调粤港澳法制的行政协议及合法性质疑

CEPA协议：2003年，内地与香港、澳门特区政府分别签署了内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》（即CEPA协议），之后三年又分别签署了《补充协议》、《补充协议二》和《补充协议三》一级地方政府与中央政府部门签订的行政协议,协议内容涉及货物贸易、服务贸易、贸易投资便利化领域，受WTO规则的制约与规范。

2017《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，是粤港澳大湾区建设的标志性文件。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020 年）》规划纲要是对珠江三角洲地区的规划纲要，它把涉及和香港、澳门合作的相关内容在规划里面里有所体现。

上述涉及粤港澳大湾区行政协议从立法法的规定，粤港澳区域合作行政协议僭越宪法、法律的规定。从内容上，粤港澳区域合作行政协议的内容突破宪法、法律的规定：《立法法》第 8 条规定只能制定法律的事项之第9项：基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；从程序上，粤港澳区域合作行政协议缔结程序与宪法、法律规定相悖^[4]：粤港澳三地签署的所有行政协议都未经过同级人大及其常委会讨论决定。违背我国《地方组织法》；粤港澳区域合作行政协议缔结主体也未经宪法、法律授权。

2.粤港澳大湾区混合法系法律运行的冲突

由于粤港澳三地处于不同法系，广东省作为我国中华法系的组成部分，类似大陆法系的法律制度；香港为英美法系, 具有普通法传统；澳门秉承葡萄牙法律传统,属于大陆法系。港澳在民商事、行政管理和刑事法律方面自成独特的法律制度, 不仅与内地法律存在规则方面全方位的法律冲突，而且在法律运行方面，表现为对争端的双重管辖权，以及法律查明与适用面临两套以上不同的查明与冲突规则。

粤港澳三地立法、 司法、 行政与经济管理制度领域的深层冲突，目前已经在多个事件中凸显。如，香港高铁“一地两检”问题，港珠澳大桥环境影响评估报告引发香港特区法院司法复核案，等等。面对粤港澳法律冲突, 粤港澳三地目前仍缺乏解决法律冲突的更高层的协调机构与路径。虽然近年来建立了三地的司法援助机制，内地为主体与港澳开展的司法协助安排磋商进程缓慢，仅仅规定了委托送达司法协助的途径,无法完全解决区际文书送达难问题。在刑事司法协助方面, 内地与香港、澳门至今在刑事司法协助领域未能达成任何区际协助安排, 影响了三地跨境打击犯罪活动的合作，粤港澳区际司法协助的层面仍然需要扩展与完善。^[5]

（三）指导粤港澳大湾区法治创新的需求

1.打破身份法律制度阻隔的实践创新

国务院办公厅印发《港澳台居民居住证申领发放办法》，已于2018年 9月1日正式实施。该项立法，不仅便利港澳台居民在内地（大陆）学习、创业、就业和生活，而且对逐步消除身份法律制度阻隔，推动粤港澳大湾区的资金融通、市场融通、技术融通和信息融通具有极大意义。由此将产生一整套人员、货物、资金，信息自由流动的制度，这也是有关粤港澳大湾区各种层级的法学研讨的呼声。大湾区真正实现各市场要素的自由流动和优化配置，这无疑给高标准、 国际化、 市场化的法治营商环境提供制度保障。

2.放开大湾区法律合作领域，搭建大湾区法律合作服务平台

这是粤港澳大湾区法治亟需创新的另一个领域。大湾区法律合作的性质是内地法域下的部分管辖区域与港澳法域之间的区府合作，需要运用国际法治思维引导。粤港澳法律合作是在同一个主权国家之下的三个一级地方行政区域之间开展的法律合作, 在法律地位上具有对等性。粤港澳法律合作的内容和范围应当是广义的，包括立法、行政执法、刑事司法、民商事司法、法律制度和信息资源方面进行的交流、衔接与相互提供帮助，更广泛意义上的基于法律业和法律事务方面开展的双方合作。对于尚未达成双边安排的领域, 建议探索粤港澳先行先试、开展司法协助。例如内港两地管辖权冲突问题, 可以探索建立粤港澳诉讼案件协调机制, 达成粤港澳司法管辖权协议。其他方面，探索和扩展其他的法律合作领域，例如，进一步放开粤港澳律师事务所的联营条件,多元化发展粤港澳律师业合作方式，建立粤港澳律师业合作的监管协作机制，建立粤港澳律师管理信息系统;建立粤港澳法律资源共享库等等,共同打造国际法律服务和商事争议解决中心。^[6]

四、国际法治思维推进粤港澳大湾区法治的建议

在我国“一带一路”倡议下，运用国际法治思维已成为粤港澳大湾区法治建设的必然和必要。本文就实施粤港澳大湾区法治建构中贯彻国际法治思维,提出如下建议。

（一）确立以宪法实施统率粤港澳大湾区法治建设的理念和原则

粤港澳大湾区建设并非经济问题，而是宪法问题，必须充分利用宪法资源，运用宪法机制。

其一，粤港澳大湾区法治必须遵守“一国两制”宪法原则，国家主权原则也是国际法的基本原则，任何危害国家主权安全，挑战中央权力和港澳特别行政区基本权权威、利用港澳对内地进行渗透破坏的活动，都是对法治底线的触碰都是绝不能允许的。

其二，粤港澳大湾区法治建设必须尊重“两制”的差异，在严格依据宪法和基本法的前提下，推进大湾区的协调发展，坚持平等互信、协商共赢的原则。

其三，根据国际大湾区被赋予的特殊战略地位和功能，维护并服务于国家发展的大局所需要的制度创新，设计粤港澳大湾区建设的理念和原则。制度设计具有一定的超前性,能够预测未来发展的方向,在设计具体制度时,注意原则性规定与灵活性规定的配合。立足于维护国家法制统一性和允许先行先试的授权安排来思考。

（二）大湾区内应当遵照国际法律与对国际规则的创新并重

粤港澳大湾区法治的命题不可避免涉及国际法律制度。涉外法律体系是完善的中国法律体系不可或缺的重要组成部分，尤其是涉外经济和对外贸易领域的国际法律规范，为我国改革开放、建立和完善社会主义市场经济和广泛而有效地开展国际合作奠定了法律基础。

以世贸组织的法律框架及多边及诸边贸易协定为例，由于中国大陆、香港、澳门均是WTO的正式成员，就必须符合及遵循WTO的基本原则和主要规则。为了建设国际一流湾区，需要粤港澳之间建立起更加紧密的经济合作关系，例如， 将粤港澳大湾区归入以区域经济一体化为目标的特殊性自由贸易区，将其视为 “一国主权范围内的区域性自由投资贸易制度安排”，在相关法律法规或合作协议中对其基本法律性质予以规定。这就需要寻找WTO最惠国待遇原则的例外条款为粤港澳大湾区自由经贸制度安排提供相应的国际法依据。因此，运用国际法治思维推进粤港澳大湾区法治，制定粤港澳大湾区自由投资贸易安排，需要坚持和遵循“一国两制”方针和WTO 规则。粤港澳大湾区是一个主权国家范围内三个独立关税区之间进行贸易的平台和窗口，通过粤港澳大湾区自由投资贸易协定在粤港澳地区的先行先试与调整适用，其便具有了一定的涉外效力，从而可为将来中国与“一带一路”沿线各国、地区乃至全球国际经贸规则的重构，以及更好融入世界经济格局积聚相关理论和实践经验。^[7]

此外，联合国贸发会议(UNCTAD)提出国际投资协定要素的核心内容，所谓高标准知识产权保护、维护劳工基本权益、发展绿色投资、争端解决多元化等一系列新理念与新规则，势必对粤港澳大湾区法治化、市场化和国际化的营商环境提出更高要求。粤港澳大湾区通过对标高标准国际经贸协定范本，主动融入国际投资贸易的新理念，新要素，新规则，进而有效提升粤港澳大湾区的国际市场竞争力和吸引力。

（三）维护既有国际体系与改革、创新国际机制并重的关系

现行的全球治理体系尽管在局部实现了一定程度的法治化,但整体法治化还有很大的差离，换言之，仍然存在多数国际主体游离在国际法制度之外。在全球化大趋势下, 各国之间经济相互依存日益密切, 共同利益上升, 包括中国在内的许多国家为了更好地维护和发展国家利益, 自愿签署一些国际协定或加入区域经济合作组织，更多加入到国际机制中。我国从积极参与地区性合作机制,到提出“一带一路”倡议是创新国际机制的重要举措。

所谓“国际机制是国际体系的制度化结构,包括国际组织、国际协议、国际准则以及国际惯例等,是国际秩序的基本架构。”^[8] 中国在更多参与国际机制和国际组织过程中, 将接受更多的国际准则。粤港澳大湾区作为中国对外开放的国际经济平台，要求在湾区内的经济体制和社会管理方面更多的与国际准则接轨,使国内、区域法治改革开放与国际机制形成良性互动。

粤港澳大湾区作为一个国际性经济平台，除了与加入WTO规则的国际主体之外，尚有各种国际机制下的多元主体的参与。粤港澳大湾区在落实“一带一路”倡议近期目标——以经济合作为先导,以政治合作为推手,以文化交流为基础发展不同主体参与的、多层次的、多形式的国际合作机制，从国际法治视野进行大湾区法制协同，从而将粤港澳大湾区内部经济有机联系起来，践行开放式、联动式、互补式的协调发展模式，在湾区内率先形成高度自由开放的经济体制和高效的市场资源配置能力，为迈向国际一流湾区奠定基础。

五、结论

粤港澳大湾区建设的法律障碍问题被认为是大湾区最大的制度障碍，如何解决粤港澳三大法律体系差异带来的法律冲突，如何实现区域内的法治协同，是粤港澳大湾区法治建设一时难以解决的难题。粤港澳大湾区法治问题往往被当作一个区域法治的问题，事实上粤港澳大湾区的国际法治属性和结构具有显著的国际法治特征，粤港澳大湾区的战略定位及国际地位，以及大湾区法治的理论和实践都证实了立足于国际法治视野去分析和引导的必须性和必要性。本文提出运用国际法治思维符合粤港澳大湾区的制度基础，粤港澳大湾区法制协同的需求，指导粤港澳大湾区法治创新的需求。运用国际法治思维对推进粤港澳大湾区法治建设的作用，确立以宪法实施统率粤港澳大湾区法治建设的理念和原则，在湾区发展国际经贸需要遵照国际法律与对国际规则的创新，采取维护既有国际体系与改革、创新国际机制等制度创新路径，尚能发挥大湾区战略对“一带一路”建设的内在支撑功能和取得两项国家战略的效能叠加。  

参考文献：

[1] 曾令良.国际法治与中国法治建设[J].中国社会科学,2015(10):135-146.

[2] 李猛.“一带一路”背景下制定高标准粤港澳大湾区自由经贸协定研究[J].亚太经济，2018（2）：135-142.

[3] 朱最新.粤港澳大湾区区域立法的理论建构[J].地方立法研究,2018(4):11-20.

[4] 赵伟.论粤港澳区域合作中的法律问题及其反思[J].江汉大学学报(社会科学版）,2017,34(3):24-29.

[5] 张淑钿.粤港澳大湾区城市群建设中的法律冲突与法律合作[J].港澳研究,2017(3):17-25,94.

[6] 张淑钿.粤港澳法律合作二十年:成就与展望[J].法治社会,2018(4):72-80.

[7] 李猛.营建粤港澳大湾区良好法治营商环境——以对接国际高标准投资贸易规则为视角[J].当代经济管理,2018(4):30-38.

[8] 夏立平.论当代国际机制发展趋势与中国的选择[J].国际问题研究,2007(01):46-52.