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对养殖区域是海域还是土地的认定

——廉江市营仔镇新围仔经济联合社诉廉江市人民政府等海域使用权行政登记案

【案件基本信息】

1. 判决书字号：（2015）粤高法行终字第502号行政判决书

（2016）最高法行申字第2475号行政裁定书（再审）

2. 案由：海域使用权行政登记纠纷

3. 当事人：

原告（上诉人、再审申请人）：廉江市营仔镇新围仔经济联合社。

被告（被上诉人，被申请人）：廉江市人民政府。

第三人：郑斌成。

【基本案情】廉江市营仔镇新围仔经济联合社（以下简称新围仔经联社）的村民曾于上世纪五十年代在合德围种植水稻。七十年代期间，强台风袭击致围堤冲出缺口无法继续种植。1993年，新围仔新联社向被告申请修复合德围缺口并建鱼虾养殖场。1995年，祝成等人作为转让方与作为受让方的廉江市成贸海业养殖有限公司（叶建成）签署了股份转让书，将涉案养虾场转让。新围仔新联社在证明单位一栏签署同意。2002年，廉江市成贸海业养殖有限公司的法定代表人叶建成与郑灵签署养虾场转让协议，郑灵以390万元取得养虾场的所有权及使用权。2003年郑灵向被告申请涉案养虾场的海域使用权并获许可。2006年，郑灵申请将该海域使用权证的法人变更为郑斌成。2013年，郑斌成将涉案养虾场及设施转让林少萍，林少萍取得《海域使用权证书》。新围仔经联社诉请法院确认廉江市人民政府向郑灵《海域使用权证书》及将海域使用权人由郑灵变更登记为郑斌成的行为违法，并撤销廉江市人民政府向第三人郑斌成颁发的《海域使用权证书》。

【案件焦点】涉案养虾场所在区域是海域还是土地；廉江市人民政府向郑灵颁发涉案海域使用权证是否合法；廉江市人民政府为郑斌成进行海域使用权变更登记是否合法。

【法院裁判要旨】广州海事法院审理认为，《中华人民共和国海域使用管理法》于2002年1月1日施行后，关于海域与土地的划分应当依照该法第二条第一款、第二款的规定“海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”“本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”二十世纪七十年代新围仔新联社主张曾种植过水稻的合德围的围基被台风毁坏，之后即被海水淹没，无法从事种植。结合新围仔新联社于1993年向被告提交《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》申请批准在管区内海湾堵围养虾场的事实，以及涉案养虾场的用海界址图可知，涉案养虾场位于海岸线以下，属于海域范围。案外人郑灵对于涉案虾场的权属来源清楚，并依法向有权部门提出用海申请后获批。被告作为县级人民政府，有权对该用海申请予以审批并颁发海域使用许可证。被告作出的该海域使用许可合法有效。郑灵于2006年向廉江市海洋与渔业局提出变更海域使用权法人登记的申请，郑灵提出的变更登记申请与被告作出的变更登记实质上是海域使用权的权属变更登记，被告在作出该变更登记时缺少《海域使用权登记申请表》、转让合同等，作出海域使用权人变更登记的程序及换发证书的过程中存在瑕疵。与该权属变更登记行为有直接利害关系的是郑灵，但其作为变更申请人要求作出变更登记的意思表示清楚，本案也不存在《海域使用权登记办法》规定的应当撤销登记的情形，故该瑕疵不足以影响海域使用权变更登记行为的效力。

2015年7月7日，广州海事法院作出（2015）广海法行初字第2号行政判决驳回新围仔经联社的诉讼请求。新围仔经联社不服一审判决，向广东省高级人民法院提起上诉。该院于2015年11月30日作出（2015）粤高法行终字第502号行政判决，驳回上诉。新围仔经联社不服，向最高人民法院提出再审申请。2016年10月28日最高人民法院作出（2016）最高法行申字第2475号行政裁定书，驳回新围仔经联社的再审申请。

【法官后语】本案系海域使用权许可及海域使用权行政登记纠纷。涉案海域属于土地还是海域之争起源于上世纪五十年代，历史久远。

本案审理有三个关键点：一是事实以及案件性质的认定。本案纠纷产生年代久远，双方当事人均提供了大量的证据支持其主张。涉案养虾场的修建事实及转让情况复杂，法院在理清案件涉及的多重民事法律关系的基础上对海域使用权人的权属来源作出准确认定。被诉行政行为两个单独的行政行为，法院分别进行了合法性审查。

二是涉案养虾场所在区域是海域还是土地。海域还是土地的认定问题的背后实质是两种所有制之争，农村土地属于集体所有，而海域属于国家所有，本案严格依照《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定的海域范围，结合在案证据，查明涉案养虾场在1995年前即存在，且位于海岸线下，对涉案养虾场所在区域是海域有理有据地进行了认定，厘清了本案的海域与土地之争。新围仔经联社还主张养虾场所在海域是其世代耕作的集体土地，但未提供土地权属证书等证据证明其享有合法权益，且即便涉案海域曾是土地，因被海水淹没等自然环境变迁因素造成海岸线变化后，也应依现状确定性质与归属。

三是廉江市人民政府为郑斌成进行海域使用权变更登记是否合法。因该证书向个人颁发，变更登记实质为海域使用权人的变更登记。郑灵申请变更海域使用权权属的意思表示真实、清楚，不存在《海域使用权登记办法》规定的应当撤销登记的情形。廉江市人民政府在作出海域使用权变更登记并向郑斌成颁证的过程中程序确有不当。但因新围仔经联社对涉案海域依法不享有所有权，也未能提供证据证明其曾依照海域使用管理的相关规定向海洋行政主管部门申请登记、领取过海域使用权证或者向当地县级人民政府申请核准获得过海域使用权，且新围仔经联社的前身廉江市营仔镇新围仔管理区办事处在其村民转让养虾场股份的转让书上签署同意转让意见并盖章确认，新围仔经联社对涉案海域没有合法权益，上述程序的不当之处未影响新围仔经联社的实体权益。一、二审法院及最高院再审均驳回原告的请求。

附：一、二审判决书

广州海事法院

行政判决书

（2015）广海法行初字第2号

原告：廉江市营仔镇新围仔经济联合社。住所地：广东省湛江市廉江市营仔镇新围仔村委会。

代表人：莫清，该经济联合社社长。

委托代理人：袁小云，广东诺臣律师事务所律师。

被告：廉江市人民政府。住所地：广东省湛江市廉江市五一路1号。

法定代表人：吴群忠，该市市长。

委托代理人：郑风，该市人民政府法制局副局长。

委托代理人：郭文领，该市海洋与渔业局股长。

第三人：郑斌成，男，汉族，1971年5月6日出生，住广东省广州市番禺区市广路祈福新邨青怡九街5号301房，公民身份号码440822197105067371。

原告廉江市营仔镇新围仔经济联合社为诉被告廉江市人民政府、第三人郑斌成海域使用权行政许可纠纷一案，于2014年12月22日向本院提起诉讼，于2015年1月22日补正材料，本院于1月27日立案后，于2015年2月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人郑斌成下落不明，本院公告送达起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2015年4月27日公开开庭审理了本案。原告委托代理人袁小云，被告委托代理人郑风、郭文领，第三人郑斌成到庭参加诉讼，证人祝文、赖煜连出庭作证。本案现已审理终结。

被告于2003年11月14日根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，向郑灵颁发了国海证03440881032号《海域使用权证书》，海域使用权人和法定代表人均为郑灵，地址为营仔镇罗洋围旁德围内，用海类型为养殖用海，用海面积43.66公顷，批准使用终止日期2018年5月27日。被告于2006年4月7日将国海证03440881032号《海域使用权证书》的海域使用权人变更登记为第三人郑斌成。

原告诉称：廉江市营仔镇新围仔村民委员会先后曾用名为“廉江县营仔公社云峡乡新围仔村”“廉江县营仔镇新围仔管区”。涉案合德围地块不是海域，是廉江市九洲江下游的水田，属于耕地，中部700亩土地历来属于集体土地。自1953年土地改革以来，原告的村民在合德围地块种植水稻。七十年代期间，强台风袭击致围堤冲出两个缺口后无法继续种植水稻。1993年，原告根据合德围地块的实际状况，向被告申请修复合德围缺口并改变用途，进行鱼虾养殖，被告准许。修复缺口资金需求量大，原告于1995年将修围堤工程承包给本村村民祝成、祝文、曾发、曾庆文、莫贤明，和外村的尹永、尹信、张朝、叶建成等9人，承包条件是修复好围堤缺口后，每年每亩12元的价格使用15年。但承包期满后却被其他人占用，村民后来得知被告向第三人郑斌成颁发了海域使用权证书。证据交换后原告才知郑灵在之前也取得过海域使用权证书，原告从未许可该地块给郑灵使用，被告颁发的国海证03440881032号海域使用权证侵害了原告的权益，且违反了《中华人民共和国海域使用管理法》的相关规定。2006年4月7日，郑灵将海域使用权证转让给第三人郑斌成，但前后两个证书使用了同一证号，因此申请合并审查被告初始登记行为和变更登记行为的合法性，变更登记行为违反了该法第二十一条、第二十七条的规定。被告发证的程序违反了《海域使用申请审批暂行办法》的相关规定，没有海域使用权申请呈报表、通知书。请求法院判令：（一）确认被告做出的国海证03440881032号《海域使用权证书》违法，并予以撤销；（二）本案诉讼费由被告承担。原告收到被告提交的证据后，将诉讼请求变更为：（一）确认被告2003年11月14日向郑灵颁发国海证03440881032号《海域使用权证书》违法；（二）确认被告将国海证03440881032号《海域使用权证书》的使用权人由郑灵变更登记为郑斌成的行为违法；（三）撤销被告向第三人郑斌成颁发的国海证03440881032号《海域使用权证书》；（四）本案诉讼费由被告承担。

原告在举证期限内提交了以下证据：1.国海证03440881032号《海域使用权证书》，拟证明被告作出行政行为的具体内容；2.云峡乡新围仔自然村土地产量分户清册，拟证明合德围地块在1954年前作为水田耕作，并向政府交公粮；3.关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告，拟证明涉案地块由种植水稻改作养殖场所的事实经过；4.调查笔录4份、被调查人的身份证复印件，拟证明涉案地块是原告耕作过的土地；5.廉江市土地利用现状图和局部放大图，6.土地利用现状分类，证据5、6拟证明涉案地块的土地利用类型；7.《海域使用申请审批暂行办法》，8.《海域使用申报审批管理办法》，证据7、8拟证明被告提供的申请表、审批表等的名称和格式与规定的格式不符；9.《海域使用权登记办法》，拟证明被诉行政行为违反该办法的规定。证人祝文出庭作证陈述：1954年分土地时，合德围是用来种水稻的。六十年代其做生产队队长，曾在合德围插秧。1970年坝崩开了，就没种水稻了。当时承包有9个人，后来转让给叶建成，承包时每年每亩给村里12元。证人赖煜连出庭作证陈述：为了重新修好围基缺口，1993年时，群众开会商量，约定谁把缺口修好，就可以承包15年，按每年每亩12元支付承包费，没有书面文件留下来。当时有9个人投资开发，2011年到期，这9个人经营了一两年就转给了叶建成。

被告辩称：原告的起诉不符合受理条件，应依法驳回其起诉。被告颁发给第三人的《海域使用权证书》与原告在法律上没有利害关系。祝成、曾发等人于1995年6月3日将涉案海域的使用权转让给廉江市成贸海业养殖有限公司，原告在股份自愿转让书上加盖公章确认同意祝成等六人的转让；2002年6月10日，廉江市成贸海业养殖有限公司又将涉案海域使用权转让给了郑灵，两次使用权转让都经过了公证机关的公证。而被告颁发给第三人郑斌成的《海域使用权证书》是依据郑灵已取得的海域使用权登记所作的转让登记，该行政行为与原告在法律上没有利害关系，原告与被诉行政行为不涉及相邻权或公平竞争权，原告不具有依法提起行政诉讼主体资格。被告将该海域使用权确定给第三人郑斌成，主要依据已经合法取得《海域使用权证书》的郑灵的转让申请，权属来源清楚、合法。第三人郑斌成向廉江市海洋与渔业局提交了申请书等材料，该局依法进行审核、办理变更登记等程序后，被告才核发使用权人为郑斌成的《海域使用权证书》。适用的主要法律依据是《海域使用权登记办法》第二条、第五条第二款、第十条和第十三条第（一）项的规定。被告颁发给郑灵及第三人郑斌成的《海域使用权证书》，确认的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院依法维持被告作出的行政行为或驳回原告的起诉。

被告在举证期限内提交了以下证据：1.廉江市海洋与渔业局档案封面，2.卷内文件目录，证据1、2拟证明提供证据的真实性；3.海域使用公示，拟证明行政程序合法；4.海域使用权登记册（封面格式），5.海域使用权登记申请表，6.送达回证，证据3至6拟证明颁发涉案海域使用权证认定事实清楚、程序合法；7.要求变更法人申请书，8.郑灵居民身份证复印件，9.郑斌成居民身份证复印件，10.海域使用权申请表，11.海域使用权审批表，证据7至11拟证明行政行为程序合法；12.关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告，13.养虾场转让协议，14.股份自愿转让书，15.营仔新围仔养虾场转租协议，16.公证书，17.证明书，证据12至17拟证明颁发给第三人的《海域使用权证书》权属来源清楚、程序合法，当地政府及原告均确认过涉案地块属海域；18.广东省行政事业性收费统一票据，拟证明行政程序合法；19.郑灵原持有的《海域使用权证书》，拟证明原告不具有法律上的利害关系；20.《海域使用权登记办法》，拟证明所适用的法律依据。经本院准许，被告补充提交了以下证据：21.关于廉江市营仔镇郑灵养虾场用海界至图出错问题的说明，拟证明涉案养虾场用海界至图的坐标标注有误；22.林少萍（由郑斌成转让）海域使用权登记及相关转让资料，拟证明涉案海域使用权已不在第三人名下。

第三人述称：原告所诉不符合事实，原告村民所签自愿转让协议转让的都是个人的股份，原告也同意转让，当时的政策是谁开发谁使用。其他的同意被告答辩的意见。

第三人在举证期限内提交了以下证据：1.（97）廉证内字第190号公证书，拟证明原告同意其村民将涉案海域的使用权转让的事实；2.（02）廉证内字第123号公证书，拟证明郑灵合法取得涉案养虾场的使用权；3.收款收据，拟证明郑灵支付了转让款。

经庭审质证，被告、第三人对原告提交的证据1、3，7至9的真实性、合法性予以认可，对证据7至9所要证明的事项有异议；证据2的真实性、关联性不予确认，认为原告所指地块没有四至范围，无法确认即是涉案海域使用权争议所涉地块；对证据4至6的真实性、合法性有异议，认为被调查人员都是有利害关系的本村人员，且未出庭作证。

原告对被告提交的证据1、2、4、20的真实性无异议；对证据３的真实性、合法性有异议，认为当时颁发的是养殖证，不是海域使用权证；对证据５的真实性无法确认，合法性有异议，表格格式不符合国家海洋局的要求；对证据6的合法性有异议；对证据7至9、18、19真实性确认，但认为直接变更海域使用权人不合法，发证的时间不对；对证据10的真实性､合法性不予确认,进行权属变更登记应提交海域使用权证登记申请表;对证据10至17中的图表的真实性有异议,制图时间是2003年6月20,不可能有郑斌成养虾场,且图示标注的经纬度与图示养虾场所在经纬度不符;对证据11的真实性无法确认，合法性有异议，格式不符合法律规定；对证据12的真实性确认，但认为该报告是向水利部门申请，而没有向海洋局申请，证明了涉案地块不是海域；对证据13真实性不予确认；对证据14至16的真实性、合法性有异议，认为公证书的内容不属于可以公证的范围；对证据21的真实性不确认，合法性有异议，认为该份说明上没有制作人和单位负责人的签名确认；对证据22的真实性、合法性和关联性均有异议。第三人对被告提交的证据的三性均无异议。

原告对第三人提交的证据1、2真实性、合法性有异议；对证据3的关联性有异议。被告对第三人提交的证据没有异议。

本院对上述证据认定如下：各方对对方提交的证据真实性无异议的，本院确认其证明力。原告的证据2来源自廉江档案馆，该馆在证据上加盖了“此件与原件相符”的公章，故确认其证据属性；证据4在证据种类上属于证人证言，在形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，确认其证据属性；证据5来源于廉江市国土资源局，证据6为国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的规范性文件，本院确认其证据属性。被告提交的证据21为湛江市海域使用测绘队出具的《关于涉案海域用海界至图中坐标标注出错的说明》，该说明陈述的事实有相关用海界至图印证，故确认其证明力；其余证据均来自于涉案海域使用权管理档案，为被告在作出相关行政行为时已经形成的证据，故本院确认其证据属性。第三人提交的证据均有原件核对，本院确认其证据属性。对各证据所证明的案件事实，应综合庭审情况及其他证据的印证情况予以综合认定。

经审理查明，1993年5月13日，廉江县营仔镇新围仔管理区（原告的曾用名）向廉江市人民政府提交《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》，称拟在管区的海湾堵围养虾场，需在排洪闸出水河改直排水道，才在排洪闸南、北各堵围一个养虾场作为养虾基地，约投资48万元左右，共340亩，资金来源全靠营区群众合股投资，请求上级批准堵围。该报告上有廉江县营仔镇人民政府签署“情况属实，为发展市场经济同意开发，呈上级批复”并加盖印章，廉江县九湖江水利管理处6月16日签署“经管理处实地观察不影响排水及堤防安全情况，请上级研究”并加盖印章，林平于1994年12月6日签署“请市水电局根据该报告要求，报市政府审批。”

1995年6月3日，祝成、曾发、莫贤明、莫清、祝文、张潮、尹信、尹永、曾庆文作为转让方与作为受让方的廉江市成贸海业养殖有限公司（叶建成）签署了一份新开发的旧合德围荒海滩建养虾场的《股份自愿转让书》，约定转让方将新开发的旧合德围荒海滩建养虾场面积700亩自愿转让给受让方，注明受让方已全部付清转让方的投资、资金及利润，产业权全部属受让方所有。廉江市营仔镇新围仔管理区办事处在证明单位一栏签署“同意祝成等六人转让，情况属实”并加盖印章。

2002年6月10日，作为出让方的廉江市成贸海业养殖有限公司的法定代表人叶建成与作为受让方的郑灵于廉江市公证处签署《养虾场转让协议》，约定出让方将旧合德围荒海滩的养虾场及养虾场的全部设施转让给受让方，转让价款为390万元，并确认在签署协议之前已完成交付。一张由收款人“曾发”于2004年2月12日开具的收款收据记载：“今天收到郑灵养虾场转让款18万元”。

《海域使用权申请表》记载，2003年5月27日郑灵作为申请人，申请四至范围：东至老围基、西至新围基、南至张坤良养虾场、北至新围仔大排沟，面积43.66公顷的水域用于养殖,申请使用期限自2003年5月27日至2018年5月27日共15年，6月30日廉江市营仔镇人民政府在乡（镇）人民政府意见栏签署“同意报批”。《海域使用权审批表》记载，申请人郑灵，养殖使用权属情况为国有出让，养殖水域滩涂地理坐标及四至范围：“东至21°27.504′,109°55.127′，西至21°27.503′，109°55.597′，南至21°27.383′，109°55.725′，北至21°27.643′，109°55.105′”，指界人邱明泉、黄存强签名；核准养殖使用期限自2003年5月27日至2018年5月27日共15年；7月7日调查人邱明泉在调查意见栏签署了“该滩涂开发没有争议权属清楚，同意报批核发海域使用权证”；渔业主管部门审核意见栏由廉江市海洋与渔业局8月6日签署“同意报批”并加盖印章；被告于10月20日在人民政府审批意见栏加盖了印章。

2003年9月10日，廉江市海洋与渔业局作出[廉海域字001]号海域使用公示对位于营仔镇德围内，面积645.90亩海域拟向郑灵核发养殖使用权证公示15天，公示标注的座标与《海域使用权审批表》记载四至范围一致。

2003年11月14日，被告向郑灵颁发了国海证03440881032《海域使用权证书》，海域使用权人和法定代表人均为郑灵，项目名称为鱼、虾养殖，用海类型为养殖用海，用海面积43.66公顷、批准终止日期2018年5月27日、填证机关为廉江市海洋与渔业局，落款时间2003年11月14日，海域使用权登记编号440881032。

《海域使用权登记表》记载：海域使用权人郑灵，项目名称为对虾养殖场，项目性质为经营性，投资金额50万元，用海面积43.66公顷，占用岸线3 000米，用海类型为渔业用海，用途为对虾养殖，海域等级为三级，海域使用金征收标准每公顷300元，海域使用金总额13 098元，缴入财政专户，注明该海域位于营仔罗洋围内，顶点坐标：“21°27.504′,109°55.127′，西至21°27.503′，109°55.597′，南至21°27.383′，109°55.725′，北至21°27.643′，109°55.105′”，证书编号03440881032，发证日期2003年11月14日，初始登记日期2003年11月28日；变更登记页记载2006年4月7日作了法人变更登记。2006年4月2日，郑灵向廉江市海洋与渔业局递交要求变更法人申请书，申请将该海域使用权证的法人变更为郑斌成。4月7日，邱明泉在申请书上批注“经审查郑灵申请将其海域使用权变更给郑斌成，由于当时郑斌成委托给郑灵作为法人，不符使用权管理的规定，要求变更符合程序，同意变更并报领导审批”,并加盖了“廉江市海洋与渔业局海域使用管理股”的印章。4月7日，变更登记后的《海域使用权证书》送达至苏恭凯（代郑斌成领取），郑灵作为见证人在送达回证上签名。郑斌成所取得的《海域使用权证书》编号仍为国海证03440881032，海域使用权人和法定代表人均为郑斌成，用海类型为渔业用海，用海面积、批准终止日期、填证机关、发证机关及落款日期均与郑灵的证书相同。证书记载2003年度至2011年度，持证人每年均向海域行政主管部门办理了海域使用年度审查，并缴纳海域使用金。

2013年4月10日，郑斌成与案外人林少萍签署养虾场转让协议，将涉案养虾场及设施转让与林少萍。7月12日，郑斌成向廉江市海洋与渔业局提交了一份转让海域使用权证书的申请，郑斌成与林少萍同时填写了《海域使用权转让申请书》，该局根据申请办理了海域使用权转让公示、审批等手续，被告于2013年11月22日向林少萍颁发了国海证2013D044088102130号《海域使用权证书》并作了海域使用权登记。因被告颁发给郑灵和郑斌成的《海域使用权证书》所附用海界址图标注的部分坐标出现错误，在向林少萍颁发《海域使用权证书》时根据重新测绘的结果对用海界址图上标注的坐标作了更正。

上述证据均保存在被告先后向第三人及林少萍颁发《海域使用权证书》的档案材料中。

另查明，原告经廉江市人民政府于2009年9月7日颁发广东省农村集体经济组织证明书，是依法设立的对廉江市营仔镇新围仔村民委员会集体所有资产进行经营管理的集体经济组织。

本院认为，本案是原告不服被告作出的海域使用权许可及海域使用权变更登记而提起的海域使用权行政许可纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”原告作为农村集体经济组织，认为被告向他人颁发海域使用权证书以及将海域使用权变更登记至第三人名下的行政行为侵犯了其对涉案养虾场的管理、使用和收益的权益，有权提起本案诉讼。本案原、被告的争议焦点有两点：一是涉案养虾场所在地域是海域还是土地，也即被告是否有权就涉案养虾场颁发海域使用权证书；二是关于被诉行政行为的合法性问题，也即被告作出的海域使用权许可及海域使用权变更登记行为是否合法。

关于涉案养虾场所在地域是海域还是土地的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》于2002年1月1日施行后，关于海域与土地的划分应当依照该法第二条第一款、第二款的规定“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”“本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”从庭审中证人证言所述可知二十世纪七十年代原告主张曾种植过水稻的合德围的围基被台风毁坏，之后即被海水淹没，无法从事种植。结合原告于1993年向被告提交《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》申请批准在管区内海湾堵围养虾场的事实，以及涉案养虾场的用海界址图可知，涉案养虾场位于海岸线以下，属于《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定的海域范围。原告关于涉案养虾场是耕地的说法与事实不符，本院不予支持。

关于被诉行政行为的合法性问题，也即被告批准海域使用权及其后作出的海域使用权变更登记的行政行为是否合法。案外人郑灵于2003年5月27日向被告提出用海申请，提供了关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告、养虾场转让协议、股份自愿转让书、营仔新围仔养虾场转租协议、公证书、证明书等相关证明材料，被告经审查后，于2003年10月20日批准同意。郑灵申请用海面积43.66公顷，被告核准的海域使用面积为43.66公顷。根据《广东省海域使用管理规定》第十一条的规定，使用海域面积50公顷以下的，由县级人民政府批准。因此，被告作为县级人民政府，有权对该用海申请予以审批并颁发海域使用许可证。被告作出的该海域使用许可，符合《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条的规定。

郑灵于2006年4月2日向廉江市海洋与渔业局提出变更海域使用权法人登记的申请，该局于4月7日同意并报审批，同日变更登记后的国海证03440881032号《海域使用权证书》即送达第三人郑斌成，而该证书与郑灵的原证书的编号、填证日期、发证日期均相同。郑灵申请的是变更海域使用权证书上的法人登记，被告也将变更登记事项记载为“法人变更”，实质上该证书是向个人颁发，不存在法人，郑灵提出的变更登记申请与被告作出的变更登记实质上是海域使用权的权属变更登记，被告在作出该变更登记时未严格依照《海域使用权登记办法》第十五条规定办理，缺少《海域使用权登记申请表》、转让合同等，被告在作出海域使用权人变更登记的程序及换发证书的过程中存在瑕疵。与该权属变更登记行为有直接利害关系的是郑灵，但其作为变更申请人要求作出变更登记的意思表示清楚，郑灵还作为见证人在向第三人送达变更登记后的证书的送达回证上签名确认，且本案也不具有《海域使用权登记办法》第二十五条规定的“隐瞒事实或伪造证件、文件，采取欺骗手段”的情形，故该瑕疵不足以影响海域使用权变更登记行为的效力。原告请求确认被告向郑灵和郑斌成颁发的国海证03440881032号《海域使用权证书》违法的理据不足，本院不予支持。

涉案前后两个国海证03440881032号《海域使用权证书》所附用海界至图界址点坐标标注有误，但该证书所指向的养虾场是在颁发证书之前业已存在，该证书图示所标的位置正确，故该证书所指向的海域是明确的，鉴于第三人已将国海证03440881032号《海域使用权证书》下的海域使用权转让，被告在向案外人林少萍颁发国海证2013D044088102130号《海域使用权证书》时已对界址点的坐标进行了更正，且郑斌成持有的国海证03440881032号《海域使用权证书》因已转让海域使用权而作废，没有撤销的对象，故本院依法驳回原告关于撤销被告颁发给第三人郑斌成的国海证03440881032号《海域使用权证书》的诉讼请求。

另外，原告主张讼争海域为其村集体管理、使用和收益，但事实上原告已于1995年同意本村村民祝成等人将涉案虾塘的使用权转让给廉江市成贸海业养殖有限公司，已不再对涉案虾塘进行使用管理。根据1996年5月1日施行的《广东省海域使用管理规定》第九条关于“本规定施行前已使用海域的，须在本规定施行之日起1年内按第八条第一款规定向海洋行政主管部门登记备案，领取海域使用证”的规定，即使原告在被告向郑灵颁发海域使用许可证之前对讼争海域进行使用，也应根据《广东省海域使用管理规定》的相关规定申请领取海域使用证，但原告在《广东省海域使用管理规定》施行后并没有根据相关规定办理领取海域使用证的手续。又依据自2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产”的规定，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，应经当地县级人民政府核准确定使用权。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”因此，原告对讼争海域既无所有权，也未向海洋行政主管部门登记备案领取海域使用证或当地县级人民政府申请核准使用权，原告主张被告向第三人颁发海域使用权证书的行为侵犯其合法权益，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

综上，被告作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，基本符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告廉江市营仔镇新围仔经济联合社的诉讼请求。

本案受理费100元，由原告廉江市营仔镇新围仔经济联合社负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

审判长熊绍辉

审判员张科雄

代理审判员杨雅潇

二〇一五年七月七日

书记员吴炼

广东省高级人民法院

行政判决书

（2015）粤高法行终字第502号

上诉人（原审原告）：廉江市营仔镇新围仔经济联合社。住所地：广东省湛江市廉江市营仔镇新围仔村委会。

法定代表人：莫清，社长。

委托代理人：袁小云，广东诺臣律师事务所律师。

上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省湛江市廉江市五一路1号。

法定代表人：吴群忠，市长。

委托代理人：郑风，该市人民政府法制局副局长。

委托代理人：郭文领，该市海洋与渔业局股长。

原审第三人：郑斌成，男，汉族，1971年5月6日出生，住广东省广州市番禺区市广路祈福新邨青怡九街5号301房，公民身份号码440822197105067371。

上诉人廉江市营仔镇新围仔经济联合社（下称新围仔经联社）因诉廉江市人民政府海域使用权登记发证行政纠纷一案，不服广州海事法院（2015）广海法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明： 1993年5月13日，廉江县营仔镇新围仔管理区（原告的曾用名）向廉江市人民政府提交《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》，称拟在管区的海湾堵围养虾场，需在排洪闸出水河改直排水道，才在排洪闸南、北各堵围一个养虾场作为养虾基地，约投资48万元左右，共340亩，资金来源全靠营区群众合股投资，请求上级批准堵围。该报告上有廉江县营仔镇人民政府签署“情况属实，为发展市场经济同意开发，呈上级批复”并加盖印章，廉江县九湖江水利管理处6月16日签署“经管理处实地观察不影响排水及堤防安全情况，请上级研究”并加盖印章，林平于1994年12月6日签署“请市水电局根据该报告要求，报市政府审批。”

上述证据均保存在被告先后向第三人及林少萍颁发《海域使用权证书》的档案材料中。

2014年12月22日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令：（一）确认被告2003年11月14日向郑灵颁发国海证03440881032号《海域使用权证书》违法；（二）确认被告将国海证03440881032号《海域使用权证书》的使用权人由郑灵变更登记为郑斌成违法；（三）撤销郑斌成为海域使用权人的国海证03440881032号《海域使用权证书》；（四）本案诉讼费由被告承担。

原审法院认为，本案是原告不服被告作出的海域使用权许可及海域使用权变更登记而提起的海域使用权行政许可纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”原告作为农村集体经济组织，认为被告向他人颁发海域使用权证书以及将海域使用权变更登记至第三人名下的行政行为侵犯了其对涉案养虾场的管理、使用和收益的权益，有权提起本案诉讼。本案原、被告的争议焦点有两点：一是涉案养虾场所在地域是海域还是土地，也即被告是否有权就涉案养虾场颁发海域使用权证书；二是关于被诉行政行为的合法性问题，也即被告作出的海域使用权许可及海域使用权变更登记行为是否合法。

涉案前后两个国海证03440881032号《海域使用权证书》所附用海界至图界址点坐标标注有误，但该证书所指向的养虾场是在颁发证书之前业已存在，该证书图示所标的位置正确，故该证书所指向的海域是明确的，鉴于第三人已将国海证03440881032号《海域使用权证书》下的海域使用权转让，被告在向案外人林少萍颁发国海证2013D044088102130号《海域使用权证书》时已对界址点的坐标进行了更正，且郑斌成持有的国海证03440881032号《海域使用权证书》因已转让海域使用权而作废，没有撤销的对象，故依法驳回原告关于撤销被告颁发给第三人郑斌成的国海证03440881032号《海域使用权证书》的诉讼请求。

综上，被告作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，基本符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告廉江市营仔镇新围仔经济联合社的诉讼请求。

新围仔经联社不服向本院提起上诉称：涉案海域使用权证登记的权属范围是我方现时正在耕作的罗洋围土地而不是海域，退一步讲，假设所涉地块范围是养虾场，该养虾场在我方耕作的地名为合德围700亩的土地范围之内。被上诉人廉江市人民政府未经有权机关批准受理郑灵的登记申请并颁发03440881032号海域使用权证的行为违反法律规定，因此被上诉人许可郑灵将涉案海域使用权转让给郑斌成的变更登记行为显然也是违法，侵害了我方对涉案土地的所有权和使用权。原审法院认定涉案养虾场所在地域是海域，被上诉人向郑灵、郑斌成颁发国海证03440881032号海域使用权证正确，基本符合法定程序是错误的，且原审法院没有依我方的申请进行调查取证也不作答复，程序违法。综上，请求二审法院撤销原审判决，确认被上诉人向郑灵颁发国海证03440881032号海域使用权证以及变更登记使用权人为郑斌成的行为违法，并撤销海域使用权人为郑斌成的国海证03440881032号《海域使用权证书》。

被上诉人廉江市人民政府答辩称：祝成、曾发等人将涉案的海域使用权转让给廉江市成贸海业养殖有限公司时，上诉人新围仔经联社就确认涉案的海域使用权是属于祝成、曾发等人所有并同意转让，上诉人与此后廉江市成贸海业养殖有限公司将海域使用权转让给郑灵，郑灵转让给郑斌成的行为没有利害关系。因此，我府颁发给原审第三人郑斌成的国海证03440881032号海域使用权证的行为与上诉人没有法律上的利害关系，其不具备原告的主体资格。我府颁发给原审第三人郑斌成的国海证03440881032号海域使用权证的主要权属依据是郑灵转让已经取得的国海证03440881032号《海域使用权证书》的海域使用权，而郑灵取得的涉案海域使用权是依据经公证机关确认的两次转让行为，权属来源清楚、合法，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人郑斌成未提交书面答辩意见。

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

本院认为，关于涉案养虾场所在地域的性质问题。《中华人民共和国海域使用管理法》（2002年1月1日实施）第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。……”第三条第一款规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。……”原审法院根据庭审证人证言，以及原廉江县营仔镇新围仔管理区（现上诉人新围仔经联社）1993年提交的申请批准在管区内海湾堵围养虾场的《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》，结合涉案养虾场的用海界址图等证据材料，认定涉案养虾场位于海岸线以下，属于《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定的海域范围，并无不当。上诉人新围仔经联社上诉主张，涉案海域使用权证登记的权属范围不是海域，是其耕作的集体土地，因理据不足，本院不予采纳。

关于被上诉人廉江市人民政府向郑灵、郑斌成颁发涉案《海域使用权证书》的行为是否合法的问题。《中华人民共和国海域使用权管理法》第三条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第十六条第二款规定：“申请使用海域的，申请人应当提交下列书面材料：（一）海域使用申请书；（二）海域使用论证材料；（三）相关的资信证明材料；（四）法律、法规规定的其他书面材料。”第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第二十一条第一款规定：“颁发海域使用权证书，应当向社会公告。”《广东省海域使用管理规定》第十一条第二款规定：“……使用海域面积50公顷以下的，由县级人民政府批准。” 1995年6月3日，上诉人的村民祝成、曾发等人将新虾塘的股份转让给廉江市成贸海业养殖有限公司，上诉人新围仔经联社的前身廉江市营仔镇新围仔管理区办事处在该《股权自愿转让书》证明单位一栏签署“同意祝成等六人转让，情况属实”并加盖印章。2002年6月3日，廉江市成贸海业养殖有限公司又将在旧合德围荒海滩修建的涉案养虾场转让给郑灵。郑灵于2003年5月27日递交了用海面积为43.66公顷的《海域使用权登记申请表》用于经营涉案养虾场，并提交了《关于请求批准开发沿海堵围养殖的报告》、《股份自愿转让书》、《虾塘转让协议》、《公证书》、《证明书》等相关证明材料，海洋行政主管部门经过调查、测量、审核、公示后呈报被上诉人廉江市人民政府审批。根据上述事实，被上诉人于2003年11月14日向郑灵核发了被诉的国海证03440881032号《海域使用权证书》，权属来源清楚，符合登记发证的条件和程序规定。

《中华人民共和国海域使用权管理法》第二十七条第二款规定：“海域使用权可以依法转让。……”国家海洋局《海域使用权登记办法》 (2002年8月1日实施)第十三条规定：“下列情形之一，发生海域使用权变更的，当事人应当在变更发生之日起十五个工作日内，持下列有效证明文件，向原批准用海人民政府的海洋行政主管部门申请变更登记，经审核属实的，海洋行政主管部门在《海域使用权登记表》上填写变更事项。……（一）依法转让海域使用权的，转让人和受让人持转让合同；……”第十五条规定：“申请变更登记时，当事人除按以上规定提交材料外，还须提交下列材料：（一）海域使用权登记申请表；……” 第二十五条规定：“登记申请人及其代理人隐瞒事实或伪造证件、文件，采取欺骗手段获准海域使用权登记的，海洋行政主管部门可以按程序撤销全部或部分登记内容，并根据情节追究其责任。” 2006年4月7日，被上诉人廉江市人民政府应申请向原审第三人郑斌成颁发的国海证03440881032号《海域使用权证书》是从郑灵持有的国海证03440881032号《海域使用权证书》变更登记而来,权属来源清楚。虽然变更登记缺少《海域使用权登记申请表》、转让合同等书面材料，被上诉人核发给郑斌成的海域使用权证与郑灵的原证书的编号、填证日期、发证日期均相同，程序上存在瑕疵，但鉴于原海域使用权人郑灵提交了变更申请书，并作为见证人在向郑斌成送达变更登记后的海域使用权证的送达回证上签名确认，可见其申请变更登记的意思表示清楚，不存在违反上述登记办法第二十五条规定的情形，因此该瑕疵不足以影响海域使用权变更登记行为的效力。原审法院认定上诉人要求确认被上诉人向郑灵、郑斌成颁发国海证03440881032号《海域使用权证书》违法的理据不足，并无不当。

另外，经原审法院审查，涉案前后两个国海证03440881032号《海域使用权证书》所附用海界至图界址点的坐标标注有误，但该证书所指向的养虾场是在颁发证书之前业已存在，该证书图示所标的位置正确，所指向的海域明确，未因坐标标注错误产生相关的界址纠纷。另外，鉴于原审第三人郑斌成已将国海证03440881032号《海域使用权证书》下的海域使用权转让给案外人林少萍，被上诉人廉江市人民政府在向林少萍颁发国海证2013D044088102130号《海域使用权证书》时已对界址点标注错误的坐标进行了更正，且郑斌成持有的国海证03440881032号《海域使用权证书》因已转让海域使用权而作废，没有可撤销的对象，因此原审法院判决驳回上诉人关于撤销被上诉人颁发给原审第三人郑斌成的国海证03440881032号《海域使用权证书》的诉讼请求，并无不妥。

上诉人新围仔经联社上诉主张，被上诉人廉江市人民政府向郑灵、郑斌成颁发被诉《海域使用权证书》的行为，侵害了上诉人对涉案土地的所有权和使用权，构成违法。如前所述，由于涉案养虾场在性质上属于海域，依法属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条规定：“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”《广东省海域使用管理规定》（1996年5月1日施行）第九条规定：“本规定施行前已使用海域的，须在本规定施行之日起1年内按第八条第一款规定向海洋行政主管部门登记备案，领取海域使用证”。根据上述法律、规章规定，即使上诉人在被上诉人向郑灵颁发涉案海域使用权证前曾在该海域养殖使用，依法也应申领海域使用证或向当地县级人民政府申请确认海域使用权。由于上诉人对涉案海域既依法不享有所有权，也未能提供证据证明其曾向海洋行政主管部门登记备案领取海域使用权证或者向当地县级人民政府申请核准获得海域使用权，因此上诉人主张被上诉人向郑灵、郑斌成颁发海域使用权证书的行为侵犯其合法权益，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。

综上，原审法院判决驳回上诉人新围仔经联社的诉讼请求正确，依法应予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元，由上诉人新围仔经联社负担。

本判决为终审判决。

审　判　长林俊盛

审判员杨雪清

代理审判员李穗珍

二○一五年十一月三十日

本件与原本核对无异

书　记　员刘桂宜