法制日报记者高娣7月15日报道：两年前的7月，《中华人民共和国立法法》正式实施了，它给了普通人一个对“法”本身的合法性提出质疑的权利。比如，如果你认为法规、规章与法律相抵触，可以向全国人大常委会提出审查的要求和建议；碰到规章打架时，可以提请国务院裁决。两年过去了，现实状况是，法律冲突比比皆是，而控告者寥寥，可以说，《立法法》设立的解决法律冲突的机制至今没有很好地启动起来。去年8月，记者就曾听到北京大学法学院“人民代表大会与议会研究中心”邀请的部分法学专家对此进行的讨论。在《立法法》实施两周年的时候，记者又走访了更多的专家和相关部门，把他们的意见呈现于此，是希望在以后的日子里，公民不再把控告立法违法的权利束之高阁。 
　 立法也有违法时 
　 很多人都是通过参与诉讼认知法律的。官司输了，大多是怨自己策略失当，怪法官裁决不公，恨对手无理狡辩，却很少想到可能是作为判案依据的法律本身出了问题。有时你会感觉，一个法律规定清清楚楚的问题，拿到有关部门解决时，就变得复杂起来，让办案人员感到无法解决，或者问题解决了，可当事人却在云里雾里。而对老百姓来讲，他们实在不愿意相信“法”本身还会有问题。如果说《行政诉讼法》的实施使公民认识到政府也存在违法的问题，那么，《立法法》确立的对违法法规的审查制度告诉人们，立法也有违法时。想想我们身边曾经发生过的事情，你就会更有所体会。 
　 法出多门，司法无所适从 
　 两年前，在公共场所上厕所交费是司空见惯的事，郑州某公司会计葛锐在郑州火车站候车室上厕所被收费三角后却较起真来。他依据财政部、国家计委152号文件将其告上法庭，因为该文件规定火车站厕所收费在取消之列。不料被告却向法庭提交了铁道部文件，该文件解释“站内厕所不得收费”仅指站台上的厕所不能收费。两个具有同等法律效力的红头文件在法庭上打架，法院该听谁的？最后法院依据省物价局的收费许可证驳回葛锐的起诉。 
　 土政策前碰了壁 
　 一位叫周恩的杭州人，妻子是农村户口，儿子8岁了，符合随父亲落户杭州的户口新政策。当周恩高高兴兴地去为儿子办理户口手续时，杭州市政府却要他交5000元的城市增容费。他认为这是政府乱收费，因为1998年7月国务院发布24号文件规定，各地区不得收取城市增容费。周恩要求市政府把这不该收的钱还给他。钱到底该不该退？这可难住了杭州市控制人口办公室的工作人员。退钱吧，此收费行为明明有市政府文件的支持，好像没有错；可不退钱，老百姓说是违背了国务院文件。 
　 缺乏法律解释，相似案件不同判决 
　 以打假著称的王海依据《消费者权益保护法》第49条的规定买假后索取加倍赔偿，每在受挫后便把售假商家告上法庭，却往往得到不同的判决结果。有胜诉，但更多的是法庭以王海“知假买假”并非消费者行为为由判其败诉。同类的案件，在不同地区、不同法院得到不同判决，但立法者对《消法》第49条没有一个权威的解释，使得老百姓至今也不能准确地掌握利用这条法律。 
　 其实，如果稍加注意，你会发现现实生活中法律冲突的情况很多，专家们列举了比较典型的情况。比如，前些时一些城市出台的“撞了白撞”的交通法规与宪法精神相悖，因为它把保证城市交通畅通的价值看得比公民生命、健康的价值还要重；禁止在校大学生结婚的规定，在没有法律授权的情况下限制公民婚姻自由的权利是违宪的；北京出台的“停车泊位证明”的规定被千夫所指，它所带来的种种弊端早已尽人皆知，其背后所隐藏的黑箱操作也已是不争的事实，但对征收这笔费用的依据是什么谁也说不清。 
　 全国人大常委会秘书处法学博士蔡定剑用“致命”描述了“法律打架”对法治的危害。他说，法律打架导致法不同文、车不同轨、量不同尺，造成社会秩序的混乱，立法违法的损害比司法错案的危害要严重得多，因为它不是损害一个人，而是一个群体或是每一个人。 
　 法律冲突不少缘何告者寥寥 
　 法律打架说得专业一点叫法律冲突。《立法法》对解决法律冲突设计了三种解决机制。一是明确了五个法律适用规则，即上位法优于下位法；同位阶的法律规范具有同等效力并在制定机关各自权限范围内实施；特别规定优于一般规定；新法优于旧法以及法律不朔及既往。二是规定了备案审查制度。三是规定了对冲突法规的裁决和改变与撤销制度。其中规定了有关国家机关和公民、社会组织在认为法规、规章与法律相抵触时，可以向全国人大常委会提出审查的要求和建议，对规章之间的冲突可以向国务院申请审查。 
　 《立法法》给公民和企事业单位提供了参与立法的机会，这简直是一件令人惊喜的事情，对此有媒体是用“破天荒”来形容的。可惜，两年过去了，“惊喜”还只是一张画饼。据记者了解，《立法法》生效以来，向全国人大常委会提出要求审查的建议只有四件，而国务院法制办有关人士在介绍情况时也使用了“个别”这样的词语。 
　 《立法法》直指法律本身存在的问题，应该说它与大家的利益息息相关，但事实上，与法律冲突比比皆是的现状相比，《立法法》的实施并没有如人们所想带来对立法违法监督的“盛况”，据专家们分析，主要原因是没有动力启动这个机制。 
　 首先是老百姓没有动力。中国政法大学马怀德教授直言，《立法法》是规定立法机关活动规则的法律，一般老百姓不会认为跟自己有什么关系，有相当多的人没有认真地读过这部法律，所以很少有人知道在日常生活中我们用得上这部法律或者关键时刻怎么用。老百姓会觉得这么多上访的冤案有关部门都管不过来，更何况直接到人大、国务院去“上访”立法问题，怎么会有人理他。 
　 其次是立法机关没有动力。北京大学法学院副教授王磊介绍，从国外的情况看，立法机关主要是在法律生效以前把关，法律公布以后所发现的法律冲突问题，主要是通过司法途径来解决。即通过诉讼当事人在法院进行控辩来发现和解决法律冲突问题，因为这事关诉讼的成败，所以当事人有动力。而在我国，对法律冲突的解决主要还是依靠立法机关内部协调，实际上，《立法法》确立的还是一种自我纠正机制，是靠国家机关自己来启动违法审查机制，由于国家机关之间有利益冲突和权力交叉，因此要想撤销违法立法很困难。对此，马怀德教授颇为认同，他说，地方性法规、自治条例、单行条例都是人大系统制定的，你让立法者自己监督自己，自己撤销或修改自己立的法规，不太现实，因为它没有这个动力。 
　 对老百姓来说，面对法律冲突最现实也是最有动力的做法就是上法院。但据北京市人大常委会法工委副主任李小娟分析，在现有体制下，司法解决法律冲突还有很大障碍。比如，对地方法院来说，如果一个地方性法规与上位法冲突时，按照立法法应该服从上位法，法院理所当然应该不适用地方性法规，但这样做又是我国现有体制不能接受的，因为法院是由人大产生，向人大负责的，对于地方人大制定的法规，如果法院认为它与法律冲突，只能提请人大常委会审查，而没有权力判决不适用。 
　 司法实践中，遇到法律冲突最多的应该是行政诉讼。当记者与最高人民法院行政庭副庭长赵大光聊起此事时，他说，在我国，只有全国人大常委会有立法解释权，而实际上这种立法解释权的行使不是很及时、充分，所以法官在审理案件时，如果认为法律、法规相冲突了，往往是把问题交到全国人大法工委提请审查，得到一份“解释意见”，这样法官在判决时心里就有底了，但这样的东西是不会出现在判决书里的。碰到规章相冲突的时候，法院会送请国务院法制办裁决该听谁的。实际上，靠司法解决法律冲突的空间是很小的。 
　 在采访中记者还听到了这样一件事。去年夏天，北京的一家外企公司，被两个部门规章打架搞得狼狈不堪，于是准备了向国务院提请审查的所有材料，还暗自庆幸：幸亏有了《立法法》。哪知道这份材料交到有关部门一年多，至今全无音讯。至于有关部门将如何受理，如何答复，对审查结果如何发布，这个结果具有何种效力……他们全然不知。该公司一位法律专业人士慨叹：“《立法法》给公民参与立法打开了一个窗口，可惜没有架好梯子，好像谁也够不到它。”实际上，这个例子又凸显了《立法法》本身的缺陷。 
　 马怀德教授指出，《立法法》的很多规定更像是一个倡导性的、道德性的规范，比如它规定了政府机关、立法机关应该怎样做，但如果他们不这样做呢，或者他们对公民的审查要求不予理睬呢，实际上是没有任何办法的。该法第90条规定，国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出审查建议，由常委会工作机构进行研究，必要时送有关专门委员会研究，提出意见。但对研究要在什么时间内完成，研究后有什么结果，对申请是必须答复还是可以不答复，如果答复，应该怎么答复，如果不答复，申请人有什么救济手段或进一步启动监督的权利等内容却没有规定。再比如《立法法》说，对于审查建议必要时送有关专门委员会审查，什么叫“必要时”，没有明确规定，那受理机关随时都能以“没有必要”为理由，让这个“审查建议”石沉大海。可以这么说，一个没有具体程序和法律责任的规定，只是一个倡导性的东西。 
　 你有权对违法立法说“不” 
　 《立法法》被法学专家说成是仅次于《宪法》的一部基本法，而在老百姓看来，《立法法》是规范立法机关活动规则的法律，立法是国家的事，与普通人有什么关系？打什么官司能用上《立法法》？老百姓觉得，这可能是离他们最远的一部法律，其实不然。虽说《立法法》在司法实践中被直接引用的机会不多，实际上，它与百姓日常生活和切身利益密切相关。 
　 下面列举的事情很多人都经历过，没有《立法法》的时候，老百姓对此无所适从又毫无办法，而受害的一般也是老百姓。有了《立法法》就大不一样了，你有权对违法立法说“不”。 
　 实例一：法律打架，《立法法》排序定音 
　 曾有一些地方性文件规定，公民违反交通规则以后，不但要罚款还要穿上黄背心站在马路上协助执法，维护交通秩序，只有当其抓到下一个违法者以后，他才能把黄背心脱下来交给下一个受罚者。这一做法不仅被当作经验进行交流，甚至在一些媒体上也广为宣传。但《行政处罚法》并没有规定这样的行政处罚措施，如果需要创设其他处罚形式也得是法律或行政法规。也许有些人会觉得这个做法很别扭，或者已经明察到是“那个规定”在和法律打架，但“打架”了又能怎么样。现在《立法法》把法律体系的效力作了明确的排序，位居最高的自然是宪法，接着依次是法律、行政法规、地方性法规、规章、本级和下级地方政府规章。这样的排位就明确地告诉你，上位法优于下位法。另外，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同能效力；特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新规定与旧规定不一致的，适用新规定。有了明确的法律适用原则，再碰到法律打架的时候，你就清楚谁该“挨打”了。 
　 实例二：立法不妥，百姓有权提出异议 
　 国务院以前制定的《个人调节税条例》曾规定，月收入400元以上的要缴纳个人所得税，而《个人所得税法》的规定则是月收入800元以上的才缴纳个人所得税。对于这种情形，过去，纳税人只能自认倒霉，现在再碰到这种情况任何人都可以依据《立法法》要求全国人大常委会审查《条例》的有效性。全国人大常委会则可以依据《立法法》的规定，改变或撤销违反上位法的《个人调节税条例》。 
　 实例三：红头文件搞“三乱”，《立法法》说不 
　 以前，在法律上没有对哪一级政府可以收费做出统一规定，甚至县、乡一级政府都可以制定收费文件，各种乱罚款、乱收费、乱摊派的红头文件搞得老百姓苦不堪言。《立法法》把立法权限设定在政府规章以上，就是说规章以上才称得上“法”，才能给老百姓设定义务，规章以下的规范性文件不能称之为“法”，也无权设定公民、法人的义务。所以，滥用红头文件设定收费项目的做法随着《立法法》的实施丧失了存在的基础，如果谁再用红头文件乱设义务，就可以去告它。 
　 实例四：随便解释法律，无效 
　 卫生行政管理部门有关负责人曾就医患关系发表讲话说，医患关系不是普通的消费关系和简单的民事法律关系，不适用《消费者权益保护法》来调整。医患关系到底是什么法律关系，是否适用《消法》，这是一个法律解释问题。《立法法》已经把法律解释权交给了全国人大常委会，就是说，当法律规定需要进一步明确具体含义，或者法律制定后出现新情况需要明确适用法律依据的，只有全国人大常委会有权做出解释。所以上述卫生行政部门关于医患关系的解释是无效的。请记住，法律不是谁都可以解释的，对于擅作解释者，你只当他是一家之言就是了。 
　 实例五：法律不管“过去时” 
　 北京的有车族可能对1999年都被赶去安装三元净化器的事还记忆犹新。那年7月，北京市环保局、交通局、交管局联合下发了《关于对具备治理条件的轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》。本来按照北京市政府同年三月发布的《关于发布本市第二阶段控制大气污染措施的通告》规定，对1995年1月1日以后领取牌照并且具备治理条件的轻型轿车进行尾气污染治理，安装电喷或电控加三元催化转换等净化装置并达到新的排放标准的，应予年检。这里的“等”字包括了其他技术安装，其用意是使1995年1月1日以后领取牌照的轿车达到新的排放标准，而不是指定安装何种设备或使用何种技术。而“三部门”将市政府文件中的“等”字去掉，硬性要求车主安装特定的净化装置，即使尾气达到新的排放标准，不安就不给年检。对此，车主们怨声载道，但不知道这理该怎么讲。听听马怀德博士的分析，你就知道今后该如何应对类似事情了： 
　 首先，三部门将市政府文件中的“等”字去掉，改变了上位法的具体内容，违反了《立法法》确定的下位法服从上位法的原则。其次，法不朔及既往是《立法法》确认的原则，那么，北京市环保局等发布的通告应该适用于通告发布之后生产、销售的车辆，对于此前公民已经购买或使用的车辆不应该有这样的限制，否则就是额外增加了相对人的负担，违反了法律禁止朔及既往的原则，也不符合“信赖保护”原则，即政府做出的任何行政行为，如果老百姓相信该行为是合法的，并且接受了该行政行为，行政机关就不能随意变更或撤销，如果处于公共利益考虑必须变更或撤销，那么行政机关必须对由此而遭受损害的无辜者给予补偿。所以，三部门的通告给无辜的汽车消费者增加了额外负担，而且没有任何补偿，这无疑是变相侵犯公民财产权的一种行为。 
　 由上述事例可见，一项法律规定得好坏对老百姓切身利益有多大影响。正因为此，蔡定剑博士提醒大家要记住，立法不仅仅是立法机关的事，它更是老百姓的权利，而守法也不单单是老百姓的事，它更是政府的义务。 
　 如何发挥现行机制的作用 
　 老百姓要有动力 
　 不知什么原因，当我对《立法法》有了一点皮毛了解之后，心里反到生出疑虑：让一个普通老百姓，为立法的事情直接与全国人大，与国务院打交道，是不是勉为其难了。马怀德对我的疑虑表示了理解，但他觉得关键是让大家都有这个积极性。以他所见，对一个普通公民而言，发现法律毛病一般是在打官司的时候，当他认为法律说不通的时候他会认为这个法律需要解释或者修改。此时，也是他最有动力控告违法立法的时候，关键是要让他在诉讼中受益，如果他看不到受益的希望，他当然不会去做。怎么受益？那就是有关机关要依法严肃撤销几件违法的法规和规章，建立起公民对这一制度的信心。 
　 有关部门要有压力 
　 启动法律冲突的解决机制关键是有关部门要尽快把相关的程序建立起来，这里所说的程序，不是国家机关的内部程序和自我纠错机制，而是要把老百姓和社会组织监督违法立法的程序激活。蔡定剑觉得，做到这点并不困难，只要把公民和社会组织提出的对违法法规控告是否受理，和受理后审查的结果告诉他们，这个机制就建立起来了。 
　 那么，一个普通公民怎么才能将违法立法告到全国人大常委会和国务院去呢？全国人大常委会办公厅秘书局的陈建文女士告诉记者，公民可以直接写信给全国人大常委会办公厅秘书局综合处，提出具体建议和要求，工作人员经研究认为有道理就会转交给有关专门委员会进入正式审查程序。审查期限是2个月。最后，综合处会把审查结果书面告知建议人。对于要提请国务院裁决的，可以将相关材料交给国务院法制办政府法制协调司，目前这个司正在制定相关的受理、审查程序，相信很快他们对你的审查申请就会有一个有始有终的交待。 
　 解决法律冲突的方向是司法化 
　 很多专家提出，解决法律冲突最理想的办法是通过司法手段，这也符合法治发展的大方向。北京大学法学院龚刃韧教授明确表示，解决法律冲突机制中，救济机制最重要，可能在现有体制下，靠司法解决法律冲突还不太现实，但法院可以慢慢地做，并以此引起社会和领导的注意。清华大学法学院王晨光教授就认为法院在这方面并不是无所作为，法院可以从小案件入手，充分利用《立法法》在适用规则上给司法提供的空间，比如，法院不可以宣布法律无效，但可以不采纳，这样通过个案来慢慢推动。 
　 其实，一直以来人们都在讨论能否建立一个宪法法院或宪法委员会专门负责此事。但从目前情况看，这个想法还只能是个希望。有专家提出了更现实的建议，即可以先由人大常委会设一个专门委员会负责对法律的解释和受理控告违法法规、规章事宜。专家们确信，只要有这么一个哪怕很小的机构来专门负责此项工作，都能对推动解决法律冲突起很大作用。