南方周末记者郭国松1月17日报道：从1月8日起，19名硕士以上学历、品行良好的专职律师、仲裁员成为深圳市人大常委会19名兼职人大常委的法律助理。专业人士认为，这一在深圳酝酿了8年之久的措施如今得以出台，是中国为改变“外行立法”的现状，实现立法职业化、科学化迈出的重要一步
　　法律助理走上立法舞台
　　用了8年时间，深圳市人大酝酿了一件非同寻常的事情———2002年1月8日，19名法律专业人士与深圳市人大签订协议，成为首批兼职法律助理。在未来的两年里，他们将一对一地为深圳市人大常委会19名兼职常委提供法律服务。
　　深圳市人大法工委负责人因故回绝了记者采访，但是，据有关人士介绍，对于设立法律助理这一特定职务的构想，法律界其实早已有了一个清晰的认识。
　　根据深圳市人大的规定，法律助理的工作职责是：为兼职委员起草、审议法规草案、议案、建议等提供相关法律服务和法律资料；为兼职委员开展法律监督工作提供法律咨询意见；办理兼职委员交办的履行委员职责的其他相关事项；根据兼职委员的意见并经人大办公厅安排和同，参加或旁听有关会议等。
　　按照惯例，各级人大常委会委员由专职和兼职两部分构成，兼职委员来自各种行业，如民主党派人士、著名专家、学者等，而非法律专业人士占绝大多数。据了解，拥有特殊立法权的深圳市人大常委会目前有委员30多名，其中的21名兼职委员中只有两人为法律专业人士，因此，很容易出现立法数量多但质量并不太高的问题。
　　一位不愿披露姓名的法律助理在接受记者采访时说，作为从事法律工作的专业人士，他对立法不科学的问题感受最深，过去也就有关立法的不科学问题，透过不同渠道向立法机关反映过，但往往都是石沉大海，更不会被采。
　　京都律师事务所深圳分所律师王利南也是此次获聘的法律助理之一，他举了一个与深圳市老百姓关系密切的例子———深圳市前些年制定的《公证条例》规定，凡是购买商品房必须进行公证。王利南说，购买商品房时，开发商和购房者本身已经签订了合法的购房合同，而且这种交易始终处于房地产管理部门的严格监管下，如果出了问，也只能是房地产管理部门监管不力，为什么要以法规的形式强制购房者额外付出一笔公证费呢？或许，在法律专业人士间接参与立法后，不会再出现类似于《深圳市公证条例》这样的法律、法规。
　　这次配备了法律助理的兼职人大常委吴江影对这一举措持非常欢迎的态度。她称，以后在立法的过程中有不懂的问题，肯定会及时向法律助理请教，而助理本身也是常委联系群众的一个渠道。
　　据了解，首次受聘的19名法律助理，全部都是具有法学硕士以上学历、品行良好、从事法律工作的专职律师、仲裁员等，他们之所以特别看中这个每年仅有6000元交通费补贴的“高级义务工”角色，用王利南的话说，律师是一个特殊的社会阶层，始终处在社会矛盾的风口浪尖上，能够更加深刻地感受到法治、社会公正等因素在现实生活中的影响。法律助理制度的实施，无疑为律师开辟了一条间接地向立法机关进言的正常渠道。
　　呼唤“职业立法家”
　　在深圳市的法律助理制度出台后的短短数日，记者接触到的一些人士不约而同地谈到了一个问题：深圳的这一举措是从“外行立法”走向“职业立法”的第一步。
　　“外行立法”是一个不难理解的定义，以深圳市人大为例，便有约三分之二的人大常委委员不是法律专业人士。其他地方的情况也大多类似。
　　翻开我们现在的法律条文，有些法律（法规）既不像法律（法规），也不像行政规定，因此，立法缺乏科学性的问题一直困扰着中国法律界。
　　中国政法大学教授徐显明认为，将来能够存在的只能是两类立法家：专家立法和职业立法。这里所指的“专家立法”，不是人们通常理解的“由法律专家来制定法”，而是指在立法时涉及到技术部分的规范，要由这方面的专家来制定标准，以确定它的科学性或者是起草法律草案，完成技术规范，然后交给职业立法家，将技术规范转化为社会规范。
　　什么叫职业立法家？在西方国家，议员被称为职业立法家。我们的情况比较“特殊”，整个人大由两个层次构成：第一是人大代表，一年开一次大会，其中不少属于党政官员，称不上职业立法家；第二是人大常委（包括专
职和兼职），从理论上说，只有专职常委才能称得上职业立法家，但他们往往也不是法律专业人士。
　　“所以，中国目前还没有形成真正的职业立法家。”徐显明说。
　　或许是因为“外行立法”的原因，长期以来，我们在制定法律时，往往会出现权力（权利）与义务的不均衡。无需太多的例证，仅从我们各级行政部门制定的大量行政法规、规章中就可以发现，它们不少是以管理者的方便
为主要目的，制度的设计较少考虑政府和公民之间权力（利）义务的公平配置，往往是“权力无边，权利有限”。
　　这种情况，被徐显明称为“依法谋私”。他认为，现在的立法质量不高突出表现在３个方面：一是非法律色彩太浓，在立法中要反映政治原则、路线、追求，这几乎成了立法者思维定式；二是还没有解决“依法谋私”的问
题，每个部门都想通过立法来实现利益，不仅要把计划经济条件下获得的权力通过立法固定下来，而且试图把市场经济制度下扩充的新职能固定下来，实现“依法谋私”的目的；三是没有形成职业立法家阶层，在立法时缺乏基本的逻辑思维和法律论证，使得法律出来后存在种种缺陷，似是而非。
　　为此，徐显明认为，法律草案在起草时要尽量避免部门立法的不正常现象，培养职业立法阶层，对涉及公民基本权利的重大法案，应由一个与部门利益无关的机构来起草。他举例说：“像收容问题，直接涉及公民基本政治权利。这样的法案如果由部门来起草，就会形成对立法的不法，会剥夺或限制公民的基本权利。”
　　全国人大早有此意
　　作为全国人大常委会的工作人员，蔡定剑博士对于因“部门立法”导致的“依法谋私”问题的感受同样颇深。
　　蔡定剑告诉记者，最近，全国人大常委会在讨论《道路交通安全法》草案时，在对拖拉机等农用车辆的管理问题上，公安部门和农业部门争执不下———公安部门的意见是，所有的机动车辆都应该纳入公安交通部门统一管
理；可农业部门不干了，既然是农用车辆，还是应该像以前一样，由农业部门归口管理。同时，两个部门还对农用车辆的界定标准方面各执一词。
　　蔡定剑说：“到底由谁管理并不是本质问题，现在却成了争执的焦点。这其中，无疑有部门利益在作怪。”
　　上述不正常现象突出地反映了我们长期以来存在的部门立法的弊端，专家认为这有历史的原因。从１９７９年以后，中国进入大立法时代，但当时的法律几乎一片空白，再加上经历文化大革命的洗劫，立法资源严重缺乏，
只能靠政府，所以，这期间的法律绝大部分都是由政府提出的，人大本身很薄弱，所谓的审议也不过是流于形式，使大量的保护部门利益的法律得以顺利通行。
　　尽管如此，这２０年来，立法机关在相关职能上仍然具有质的飞跃，其中最大的改变是从过去政府提出什么法律就审什么法律，到主动制定立法规划，提高自己起草法律草案的数量和质量。据调查，在１９８８年以前，人大自己起草的法律草案只有２０％，现在已经占到４２％左右。
　　只是，人大常委和人大代表不懂法律的问题一直没有得到解决。据蔡定剑博士介绍，全国人大对这个老问题讨论过多次，现在全国人大常委有１５０多名，绝大部分都是兼职委员，法律专业人士很少，各级地方人大也差不多。他说，全国人大始终在设想增强人大常委的专职化程度，但进展不大。随着立法任务的加重，这些问题越来越突出，也越来越不适应，有时一次常委会要在短短的６天时间内审议十几部法律草案，如何能够适应？对于不懂
法律的委员来说，涉及专业性强的法律草案的审议根本就无法发表意见。
　　据透露，全国人大早就设想过给人大常委配备法律助理。给１５０多名常委配助理本身并不难，经费也不成问题，但做起来却很难。有关人士说，如果全国人大常委每人都有专业助理和办公室，所发挥的作用是不可估量的
。
　　法律界人士认为，西方国家在立法上的有些经验值得我们借鉴。比如在美国，参议员总数为１００人，众议员为４３６人。议员不仅有庞大的机构为其提供服务，而且有专门的办公室，众议员可以雇用专职助手１８人，参
议员以州的大小而论，最多的有近１００名专职助手，少的也有３０多人，他们与议员一起，负责办理选区业务、为选民服务、接待老百姓来访等，以固定的办公机构的方式，全方位地为议员服务，所需经费全部来自国会拨款
。
　　蔡定剑说，就全国人大而言，目前要作较大的改革，因为种种原因还有一定的困难。相比之下，地方人大做一些探索就容易得多，有些改革就是从地方首先推动的，因此，深圳市人大的这种做法无疑具有积极意义。