（一）首部
1．判决书字号
一审判决书：广州海事法院（2012）广海法行初字第1号行政判决书。
二审判决书：广东省高级人民法院（2013）粤高法行终字第130号行政判决书。
2．案由：不服撤销海域使用权证书
3．诉讼双方
原告（被上诉人）：陈一鸣，男，汉族，1962年4月16日出生。
委托代理人：梁能福，广东天环律师事务所律师。
被告：廉江市人民政府。
法定代表人：陈光祥，职务：市长。
委托代理人：郑风、廖锡陆，均为廉江市人民政府法制局干部。
4．审级：二审。
5．审判机关和审判组织
一审法院：广州海事法院。
合议庭组成人员：审判长：倪学伟；审判员：谢辉程；代理审判员：杨雅潇。
二审法院：广东省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林俊盛；审判员：杨雪清；代理审判员：方丽达。
6．审结时间：
一审审结时间：2012年12月19日。
二审审结时间：2013年5月8日。
（二）一审情况
1．一审诉辩主张
陈一鸣诉称：廉江市营仔镇村民经政府批准，于1994年在犁天围南海域围垦养殖，因资金不足，邀请其参与开发。2000年，因合伙养殖矛盾，经湛江市两级人民法院判决，将原围垦的海域使用权判归其所有。2003年11月14日，廉江市人民政府（以下简称廉江政府）向其颁发了国海证03440881031号海域使用权证书（以下简称海域使用权证书）。2010年3、4月间，廉江市水务局启动江洲围海堤加固工程，在未经任何协商征收、征用的情况下，廉江政府及廉江市水务局将其所有的18亩虾塘填没，造成超过130万元的损失。原告向湛江市中级人民法院对廉江政府和廉江市水务局提起了行政赔偿诉讼。2011年7月18日，九洲江管理局向廉江政府提交要求撤销海域使用权证书的请示，被告遂作出撤证决定，撤销颁发给原告的海域使用权证书。被告行为的实质是吊销海域使用权证书，在作出决定之前没有依法告知原告申辩和听证的权利，程序违法。对外授益性的具体行政行为如已衍生相关经济活动和财产收益，行政机关不得以内部自纠方式自行撤销。50公顷以下的用海项目和个人海水养殖项目，无需提交海域论证、相关资信材料。原告从事海水养殖时，正值廉江市鼓励干部投资海水养殖业时期，原告已于2005年离开公务员队伍，被告以原告隐瞒公务员身份为由撤证没有法律依据。请求法院判决：（一）确认被告作出的撤销海域使用权证书的决定违法；（二）撤销被诉具体行政行为，判决维护原发证行为；（三）如果法院确认被诉具体行政行为合法，则请求法院判决确认被告当初颁发海域使用权证书错误的责任。
廉江政府辩称：原告向广州海事法院提起诉讼已超过15天的法定起诉期限。原告使用海域位于九洲江入海河口，与江洲围海堤相邻，其在申请海域时没有提交海域使用申请书、海域使用论证材料和注册资金证明等相关的资信证明材料，没有提交由广东省水行政主管部门审查并出具防洪规划同意书等书面材料。被告颁发海域使用权证书违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）和《广东省河口滩涂管理条例》的规定，明显不当，系违法的具体行政行为。原告申请使用海域时自称营仔镇犁头沙村人，隐瞒了国家公务员的真实身份，属于以欺骗手段取得海域使用权的行为，应予撤销。因此，被告根据《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第十三条第（三）项、《广东省行政执法责任制条例》第三十二条的规定和行政管理实践中违法必究的原则，作出决定撤销海域使用权证书的具体行政行为。请求法院判决维持被诉具体行政行为。
2．一审事实和证据 
1994年，原告陈一鸣与其叔伯兄弟陈朝共同投资在廉江市营仔镇犁头沙围西面、黎天围南面围垦虾塘。该二人以营仔镇犁头沙村的名义，于1994年1月3日向廉江县营仔镇犁头沙管理区办事处、廉江县营仔镇人民政府、廉江县九州江水利管理处、廉江政府防汛防旱防风指挥部（以下简称廉江市三防指挥部）就上述区域围垦面积约60余亩滩涂用于发展水产养殖的事宜作请示。上述4个管理部门均在该请示上签署意见，同意围垦养殖。该请示保存在廉江政府向陈一鸣颁发海域使用权证书的档案材料中。
陈一鸣、陈朝的合伙养殖，后因双方的民事纠纷，经由法院判决，将围垦的海域使用权执行归陈一鸣所有。
2003年4月23日，陈一鸣向廉江市渔业局申请办理海域使用权证书，廉江市渔业局进行行政许可现场勘察，认为该滩涂开发没有争议，权属明确，用海界址、面积清楚。5月28日，陈一鸣填报了海域使用权申请表，廉江市营仔镇人民政府于8月8日签章同意报批。5月28日，廉江市渔业局向陈一鸣发出海域使用权受理通知书。廉江市渔业局在养殖使用权审批表上审核后盖章报批，廉江政府10月20日批准。9月10日，廉江市渔业局对包括陈一鸣在内的23户海域、滩涂养殖使用申请者向社会公示。11月28日，作了海域使用权登记。12月1日，廉江市渔业局向陈一鸣发出海域使用权批准通知书。陈一鸣每年均向海域主管部门办理了年度审查，并缴纳每年的海域使用金，审查有效期至2010年11月14日。
2011年7月18日，九洲江管理局向廉江政府发出请示请求撤销陈一鸣的海域使用权证书。9月20日，廉江政府作出撤证决定，理由是：陈一鸣在申请海域使用时，未提交海域使用论证材料、注册资金证明等相关资信证明材料，亦未提交由广东省水行政主管部门出具的防洪规划同意书和经广东省人民政府批准的材料；廉江市渔业局在审核陈一鸣用海申请时未征求廉江市水务局的意见；被告在颁发上述海域使用权证书时，未经湛江市水行政部门初审和广东省水行政主管部门审查同意，也没有经广东省人民政府批准。因此，颁发海域使用权证书的具体行政行为明显不当，系违法的具体行政行为。同时，陈一鸣申请用海时，隐瞒国家公务员的真实身份，属于以欺骗不正当手段取得海域使用权的行为，应予撤销。被告作出该具体行政行为的法律依据是：《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第十三条第（三）项、《广东省行政执法责任制条例》第三十二条的规定。
陈一鸣不服该决定，向湛江市人民政府申请行政复议。2012年1月6日，湛江市人民政府作出行政复议决定，维持被告作出的具体行政行为。
陈一鸣，1962年4月16日出生，1985年7月从湛江市人民警察学校毕业后分配到廉江市公安局工作，1999年12月至2007年2月任该局户政股股长，2008年10月因故被廉江市监察局行政开除。
九洲江海堤加固工程现已竣工，九洲江海堤修建占用了陈一鸣所属海域使用权证书项下的部分海域。
3．一审判案理由
广州海事法院经审理认为：本案主要审查被告作出的被诉具体行政行为是否有事实和法律依据、程序是否合法。审查被告作出被诉具体行政行为是否有事实和法律依据。因涉案水域在九洲江河口与大海的交汇处，被告所作出的具体行政行为，既引用了调整海域关系的《海域使用管理法》，又引用了规范河口滩涂的《广东省河口滩涂管理条例》，却始终没有明确相关水域是属于海域抑或是属于河口滩涂，在诉讼过程中亦未提出证据证明该水域的属性。原告主张该水域系海域，但同样没有列举充分的证据予以证明。法院就从被告引用的法律依据作了两方面的审查。
（1）审查被告适用《海域使用管理法》是否有事实依据。原告从1994年开始，即在涉案水域从事围垦海水养殖。廉江县九洲江水利管理处在相关请示上专门注明“经现场考察，在此围垦对江海围堤及排水不影响”，廉江市三防指挥部的意见是：“同意围垦养殖”。该请示件收存在原告申办海域使用权证书的档案中，说明在申请办理该海域使用权证书时，原告已经声明其征求过水行政部门及防洪部门的意见；而被告未要求另行提供由广东省水行政主管部门审查并出具防洪规划意见书的书面材料，表明其认可了1994年的水行政部门意见和防洪、泄洪安排。原告在2003年申办海域使用权证书时，已在该水域从事围垦海水养殖近10年，客观上已不需要新投入大量的资金来新建固定设施，而以个人身份从事的围垦海水养殖也无从办理“注册资金证明”，因而要求提供注册资金证明没有法律依据。因此，如果涉案水域属于海域，则被告认为2003年其向原告颁发海域使用权证书时，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第二款第（二）、（三）、（四）项及第十七条第二款规定的主张，与法庭查明的事实不符。
（2）审查被告适用《广东省河口滩涂管理条例》是否有事实依据。《广东省河口滩涂管理条例》是省级地方性法规，由广东省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2001年1月17日通过，3月1日起施行。根据该条例第六条的规定，九洲江的河口属于广东省的主要河口，由省水行政主管部门管理。该条例第二十一条第二款规定：“本条例实施前已经完工的河口滩涂开发利用工程，经有管辖权的水行政主管部门鉴定为妨碍行洪纳潮但可以治理的，原开发利用建设单位和个人应当按照规定的防洪标准和由有管辖权的水行政主管部门提出、经同级人民政府批准的治理方案进行治理。影响行洪纳潮又无法达到治理要求的，必须有计划地平围行洪，退地还河，具体方案由有管辖权的水行政主管部门提出，报同级人民政府批准后实施。”如果涉案水域属于河口滩涂，则原告的海水养殖场即属于在该条例实施前已经完工的工程，该海水养殖场是否妨碍九洲江的行洪纳潮，须经有管辖权的水行政主管部门鉴定，并确定其可以治理或者不可以治理，然后分别情况予以处理。但无论如何都不再需要向有管辖权的水行政主管部门提出申请并提交可行性研究报告，不需要提交经湛江市水行政主管部门初审、省水行政主管部门审查并出具的防洪规划同意书，不需要组织专家论证并报省人民政府审批。被告作出的撤销海域使用权证书的决定，本应适用《广东省河口滩涂管理条例》第二十一条第二款的规定，却适用了该条例第十一条、第十二条第二款、第十三条第一款的规定，明显属于适用法律错误。
（3）审查原告申请海域使用权时未申报其公务员身份是否构成撤销海域使用权证书的理由。原告在2003年申办海域使用权证书时，仅表明其为廉江市营仔镇犁头沙村人，未说明其廉江市公安局户政股股长这一公务员身份，确有不妥。但在2008年10月以后，原告不再具有公务员身份，即当初未予披露其公务员身份之情形已不复存在和延续，其本人的现实身份与申办海域使用权证书时表明的身份无异。被告2011年9月20日作出的被诉具体行政行为，仍以原告当初隐瞒公务员真实身份为由，撤销海域使用权证书，根本不考虑其后原告身份的变化情况，因此，应认定该具体行政行为主要事实不清，且没有法律根据。
（4）审查被告作出被诉具体行政行为的程序是否合法。被告以《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第十三条第（三）项、《广东省行政执法责任制条例》第三十二条作为依据，作出被诉具体行政行为。但该两条依据均要求以“行政执法行为违法或者不当”为其适用的前提条件，而经法庭审理，并没有证据证明被告颁发海域使用权证书的具体行政行为存在明显的违法或不当，即不存在适用上述两条文的前提条件。《广东省行政执法责任制条例》第十五条规定：“行政执法主体作出影响行政管理相对人、利害关系人权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知行政执法决定的事实、理由和依据，并且给予其陈述申辩的机会”，被告作出的被诉具体行政行为，显然对原告的切身利益有重大影响，而被告并未按该规定履行告知义务、给予申辩机会，在程序上严重不当。
4．一审定案结论
被告作出廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》的具体行政行为，认定事实不清，主要证据不足，缺乏法律依据，属于违法的具体行政行为，应判决予以撤销。撤销该具体行政行为后，03440881031号海域使用权证书的效力即回归到2011年9月20日之前的状态。原告关于若法院确认被诉具体行政行为合法，则请求判决确认被告当初颁发该海域使用权证书的错误责任，因本案不存在其假想的条件，该请求应予驳回。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
    一、撤销被告廉江政府于2011年9月20日作出的廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》的具体行政行为；
二、驳回原告陈一鸣的其他诉讼请求。
（三）二审诉辩主张
上诉人（原审被告）诉称：上诉人作出的《决定》认定事实清楚，处理正确；原颁发给被上诉人的海域使用权证书的违法，应依法撤销；原审判决认定事实和适用法律错误。
被上诉人辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
（四）二审事实和证据
广东省高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
广东省高级人民法院经审理认为：关于廉江政府作出的撤证决定的撤证理由可归纳为两项：一是陈一鸣申请海域使用时，未提交海域使用论证材料、注册资金证明等相关资信证明材料，亦未提交由广东省水行政主管部门出具的防洪规划同意书和经广东省人民政府批准的材料。被告在作出批准和发证行为前，未经湛江市水行政部门初审和广东省水行政主管部门审查同意，也没有经广东省人民政府批准，廉江市渔业局在审核陈一鸣用海申请时未征求廉江市水务局的意见，违反了相关的法律规定。二是陈一鸣在申请使用海域时，隐瞒其国家公务员的真实身份，属于以欺骗手段取得海域使用权的行为，应予撤销。关于第一项撤证理由是否成立的问题，《行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”陈一鸣于2003年根据廉江政府所属主管部门的指引提交相关的申请材料，向廉江政府申请颁发涉案海域使用权证，廉江政府经审查认为符合申请条件已经作出发证行为，陈一鸣据此已经在该海域投资经营多年来，廉江政府于2011年9月20日作出被诉撤证决定，认定陈一鸣不符合申请发证的相关条件，未提供足够的证据和法律依据，撤证理由不成立。关于第二项撤证理由是否成立的问题，陈一鸣申请颁发海域使用证时未申报其国家公务员身份，确有不妥，但该行为并不必然影响涉案海域使用权证的合法性和有效性，而且陈一鸣已于2008年丧失公务员身份，廉江政府仍以此作为撤证的主要理由之一，理据不足。
（六）二审定案结论
原审判决认定，上诉人作出《决定》的具体行政行为，认定事实不清，主要证据不足，缺乏法律依据，并据此判决撤销被诉撤证决定正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，本院依法不予采纳。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。 
（七）解说
本案属于海事行政诉讼案件，案件性质为原告不服被告作出的撤销海域使用权证行政纠纷，法院主要对行政机关作出的被诉具体行政行为的合法性进行司法审查。要审查被诉具体行政行为的合法性问题，首先要判定被告作出被诉决定的行政行为的性质，原告认为被诉具体行行政行为的实质是吊销海域使用权证书，被告对作出该撤证决定行政行为的性质避而不谈，只模糊地表述为行政管理中的纠错行为。法院认为，要判断被告作出的撤销海域使用权证书的决定这一具体行政行为的性质，先要判断颁发海域使用权证书这一行政行为的性质。对于这一问题存在两种意见，一种意见认为颁发海域使用权证书属于行政登记，其性质相当于国有土地使用权登记、农村宅基证颁发行为，是产权登记；一种意见则认为颁发海域使用权证书符合行政许可的法律特征、属于行政许可，是国家海洋行政管理部门对公民、法人或其他组织的用海申请经审查后决定其可以从事海域养殖等有关活动的行为，亦是国家海洋行政管理部门对海域使用的管理行为，相当于土地管理中对国有土地使用权出让的批准，与行政机关对民事权利、民事关系的确认登记不同，不属于行政登记。法院持第二种意见，认为被告颁发海域使用权证书属于行政许可的范畴，之后作出撤销海域使用权证书的决定属于撤销行政许可。行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 行政许可只能由法律、行政法规设定。《海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。　　单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”使用海域必须向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请，经审核后报有批准权的人民政府批准，之后才颁发海域使用权证书，海域使用权证书是海域使用权人取得海域使用行政许可的权利证明书。对海域使用管理设定行政许可符合《行政许可法》第十二条第（二）项关于有限自然资源开发利用、公区资源配置等需要赋予特定权利的事项可以设定行政订可的规定。进而本案被诉具体行政行为的性质就是发证机关撤销行政许可，从性质上而言，它既非原告认为的吊销海域使用权证书，因为吊销行政许可属于行政处罚的一种，而撤销并非行政处罚；也非被告认为的行政机关自我纠错行为，因为原告依法取得的海域使用使权受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，第一百二十二条规定“依法取得的海域使用权受法律保护”，该法将海域使用权确定为一种用益物权，公民个人合法取得的海域使用权受法律保护。本案被告在作出撤证决定时适用的《广东省各级人民政府行政执法监督条例》、《广东省行政执法责任制条例》是行政机关内部的执法监督规定，制裁约束的是行政公职人员在履行职务过程中违法违规行为，廉江市人民政府依据这两个条例来撤销行政许可是故意混淆并模糊行政行为的性质，适用法律错误。
对于被诉具体行政行业的性质认定之后，就要审查行政机关作出的被诉具体行政行为的合法性。行政许可实施程序受到《行政许可法》的约束。公民、法人一旦合法取得了行政许可，即受法律保护，非因法定事由、非经法定程序，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可是授益行政行为，撤销许可对被许可人基于行政许可产生的利益有重大影响，撤销许可必须依照法律法规的规定。撤销许可有两种情形：一是符合《行政许可法》第六十九条规定的情形， 行政机关可根据利害关系人的请求或者依据职权撤销；二是根据《行政许可法》第八条第二款的规定， 当准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给被许可人造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。廉江市人民政府以陈一鸣提交的申请材料有瑕疵为由，撤销经其批准颁发、已经生效多年的海域使用权证书，于法无据，违反行政信赖保护原则。任何一个行政管理机关对特定对象作出的具体行政行为必须有法律法规的依据，法院立足于被告撤证决定书中阐述的理由，逐一进行了审查，均认为撤证理由没有法律依据，依法不成立。
本案涉及到原告在申请用海时未申报其公务员身份是否构成被许可人以欺骗手段取得行政许可。未申报并不能等同于“以欺骗手段”，两者之间行政相对人的主观故意不同，且本案中原告使用该海域养殖具有特定的历史原因，法院认为，原告申请用海时未申报公务员身份的行为并不必然影响海域使用权证书的合法性和有效性，且原告已于2008年丧失公务员身份，被告于2011年作出被诉撤证决定时，仍以此作为撤证主要理由，根本不考虑其后原告身份的变化情况，理据不足。
本案纠纷的背后有深层的原因，是先有被告等行政部门违法拆除原告的虾塘，由此引发原告提起行政赔偿诉讼，最后被告才使出“釜底抽薪”，撤销原告海域使用权证。随着海洋强国战略的深入实施，海洋经济建设的不断发展，此类因养殖规划、海洋功能区划调整、工程建设、流域治理等占用他人合法使用海域，导致提前收回养殖使用权或者海域使用权，以及捕捞生产者退出捕捞生产的情况将不断出现。合法取得的海域使用权的受法律保护。政府为了公共利益需要而提前收回海域使用权的，对因此造成的损失应给予相应的补偿。《海域使用管理法》第三十条规定，提前收回海域使用权的，应给予权利人相应的补偿。《广东省海域使用管理条例》第二十六条第二款规定，因公共利益需要提前收回海域使用权的，应当根据海域使用年限和开发利用情况，对海域使用权人依法给予相应补偿。本案出于公共安全而加固江洲围海堤，若工程确需占用原告部分虾塘的，政府应依据法律法规，采取合法方式提前收回该部分海域使用权，并对原告的财产损失给予相应的补偿。
作者：杨雅潇，单位：广州海事法院