法制日报2002年11月11日消息　今年4月间，在苏鲁两省交界的江苏省东海县山左口乡与山东省郯城县城关镇毗邻地区，接连发生了两起因地界权属引起的省际接边地区纠纷。一起是郯城县城关镇二旺村与东海县山左口乡南古寨村因马陵山上二十余亩荒地权属问题发生纠纷，另一起则是郯城县城关镇山南头村村民因沭河中滩地权属及地界不明与东海县山左口乡中寨村村民产生争议。如果不能及时调处解决，势必发展成大规模群众械斗，后果不堪设想。此事引起当地政府的高度重视，及时组织调解人员介入。经当地乡镇政府、基层司法助理员和人民调解组织耐心细致的调处，双方最终化干戈为玉帛。 
　 近年来，苏鲁两省接边地区因利益关系导致了各类经济纠纷和民间纠纷，严重影响了当地的社会稳定和经济发展。为此，苏鲁两省接边地区政府切实把化解省际纠纷当作一件大事来抓，成立由司法行政部门牵头，乡镇司法助理员、人民调解组织参加的“省际接边地区纠纷调解联谊会”，以协调、指导接边地区纠纷调处工作。由于组织网络健全，调解措施落实到位，苏鲁两省接边地区的各类纠纷呈逐年下降趋势。 
　 今年8月间，江苏省赣榆县青口镇法律服务所在代理居民朱某的离婚诉讼时，得知朱某的妻子因受人利诱，将家中多年积攒下来的10万元现金私自藏匿。朱某愤恨难平，扬言不是杀一人便是死全家。青口法律服务所主任王博文得知这一情况后，立即与调解人员前去做朱某的思想工作，稳定其情绪；另一方面又积极做朱妻的工作，经过调解人员整整三天三夜、深入细致、苦口婆心的说服劝导，朱妻终于承认了错误，将藏匿起来的10万元现金亲手交给朱某。最终夫妻俩言归于好，从而使一起民转刑案件得以及时化解，避免了一场家庭悲剧的发生。这只是一起普普通通的民调案例，像这样将传统道德与现代法律融于一体避免血光之灾的事例，在广大城乡基层可以说是不胜枚举。 
　 在城乡基层，民间当事人产生纠纷，不用上法院，也不必经政府，便能就近及时地解决纷争，这就是具有中国特色的人民调解制度。如今，遍布国内城乡基层的九十多万个民调组织、800万名人民调解员，依法依章、运用政策、道德和习俗，在弄清是非曲直的基础上，通过耐心细致的规导说劝，教育产生纠纷的双方当事人消除隔阂，互谅互让，被誉为“东方一枝花”。 
　 随着经济的发展，社会的进步，人民调解的范围不断扩展和延伸。从婚姻家庭、街坊邻里、房屋宅基地纠纷到征地拆迁、劳资纠纷、环境污染、生产经营等等，人民调解的触角正在延伸到社会的方方面面。据了解，目前全国民调组织平均每年调解各类纠纷六百多万件，调解成功五百七十多万件，调解成功率达百分之九十五以上。防止因民事纠纷转化刑事案件六万多件，涉及十四万余人；防止因民事纠纷激化引起自杀事件三万余件，涉及四万多人。有着社会治安“第一道防线”的民调工作名副其实，功不可没。 
“ 东方经验”面临尴尬处境 
   确切地讲，人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。1954年3月，中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，正式确立了人民调解的法律地位。1982年12月重新修订颁布的宪法，把人民调解制度第一次写进了国家的根本大法，对人民调解的性质、任务和调解组织提供了重要的法律依据。国务院也于1989年6月17日颁布了《人民调解委员会组织条例》，对民调工作作出了具体规定，使民调工作成为国家法治建设中不可或缺的环节。 
　 随着时代的进步，被国内外赞誉为“东方经验”的人民调解工作面临着新的考验，原有的人民调解制度已不能适应新形势的需要，其表现为在制度设计上存在缺陷：一方面民事纠纷调解范围不明确，具有不确定性。现行民调法规与涉及调解内容的法律法规协调性差。譬如，民调对象与治安管理处罚条例规定的公安机关调解的对象在内容上的区别，以及人民调解与律师调解的差异均难以把握。民调法规规定，人民调解委员会根据当事人申请及时调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解。字面上给予了调委会“主动调解”的权力，立法意图是好的，但也容易造成侵害个人意思自治的权利。 
　 另一方面，调解缺乏程序性保障，调解协议法律效力不明。民调法规没有规定民调工作的具体法定程序，直接造成“如何进行人民调解”无章可循，给予民调人员过大的自由裁量权。同时，调解协议是否具有法律效力，成为民调制度存在和发展的关键性问题。现实情况是，调解人员的调解基本上是口头调解，并不具备法律效力。调解最多起到信息传递的作用，并不能真正解决问题。此外，基层民事纠纷调解还面临着调解人员素质偏低，调解方式方法单一僵化和经费严重短缺等问题。由于民调制度设计上的缺陷，尤其是民调协议在法律效力上难以明确，造成许多人对现行民调制度是否有必要存在提出了质疑。 
　 民调组织调解纠纷的数量已逐年呈下降趋势，与全国法院一审民事案件受理数相比，已从20世纪80年代初的17∶1,降至2001年的1.7∶1。究其原因还是在于现行的法律法规对民调协议的效力没有作出明确、具体的规定。在纠纷调处中，当事人一方反悔不履行调解协议的，另一方面无权向法院申请强制执行，只能向法院另行起诉，法院在审理过程中也不以原调解协议为依据，由此调解达成的协议无疑成为一纸空文。因此，在不少纠纷当事人眼里，民调工作起不到任何作用，还不如直接到法院起诉。 
　 长期以来，蜚声海内外的中国民调工作，由于存在法律支撑上的缺陷，不得不面对这样一个尴尬的境地：调解协议有效吗？ 
民调协议与诉讼程序衔接 
   值得欣慰的是，由最高人民法院和司法部分别公布的，旨在实现人民调解与诉讼程序相衔接，使得民事调解更能“名正言顺”开展工作的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》已于今年11月1日起同时施行。 
　 今年9月5日，最高人民法院审判委员会第1240次会议通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称“若干规定”）。这是中国最高审判机关作出的第一个比较系统的针对涉及人民调解协议民事案件的司法解释。“若干规定”明确规定，经人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容，并经双方当事人签字或盖章的书面调解协议，具有民事合同性质。 
　 最高人民法院的司法解释对人民调解协议的法律地位予以确认，意味着当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。调解协议的“橡皮图章”变硬了，表明法律对于诚信行为的保护力度加强了，也对当事人提出更高的诚信要求。 
　 “若干规定”的法律依据有民法通则、民事诉讼法、合同法和人民调解委员会组织条例等四部法律法规，其中合同法是其最直接、最重要的法源，“若干规定”紧紧围绕“合同”解释“人民调解协议”。其主要内容可以概括为以下三点：一、调解协议经双方当事人签字盖章成立后，当事人应当自觉履行，不得擅自变更或解除；二、当事人不履行协议或者达成协议后反悔，对方当事人可就调解协议或者原纠纷起诉，要求对方履行调解协议；三、变更、解除和撤销调解协议的，要有法定的可变更或者撤销的事由，经过法定程序，并且要有变更、解除、撤销的证据支持，才能变更、解除、撤销，否则将承担违约的不利后果。法律界人士称，之所以确认民调协议具有民事合同的性质，是因为它具备了民事合同的基本特征，即主体地位平等、内容是关于民事权利义务的约定、当事人意思表示一致。这一关于民调协议性质的规定，必将使人民调解工作如虎添翼，增添新的生机和活力。 
民调工作与时代发展接轨 
   人民调解作为一种在诉讼程序之外解决社会矛盾纠纷的有效方法，正日益受到世界各国司法界的高度重视。美国专门制定了《解决纠纷法》，鼓励全美各地成立民间调解组织，推行民间调解制度。日本法律明确规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。挪威也专门制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行。 
　 随着社会经济迅猛发展，公民之间的利益矛盾日益呈现出复杂性、多样性的特点。作为民调工作发祥地的中国，目前民调工作还有诸多方面不能完全适应形势发展的需要，导致近年来纠纷调解的数量出现逐年下降的趋势。法律界人士认为主要原因是法律和公民的“诚信”双重缺位。除了调解协议缺乏法律约束力，调解委员会的作用得不到发挥之外，原有的调解法规和规章不能适应新时期民调工作的需要，以及民调队伍的整体素质有待进一步提高也是重要原因之一。 
　 2002年9月底，最高人民法院和司法部联合召开了全国人民调解工作会议，着力实现人民调解与司法审判的良性互动。在此之前，司法部为了配合最高人民法院关于民调协议效力的司法解释顺利实施，专门发布了《人民调解工作若干规定》。该规定依据宪法、民事诉讼法和人民调解委员会组织条例等法律法规，总结近年来各地民调工作改革创新的成果，对民调组织、队伍、制度以及业务建设等方面作出了明确规定。 
　 归纳起来，《人民调解工作若干规定》的主要内容有以下两点：一方面，充实民调组织，提高队伍素质。近年来，各地相继成立的县、乡两级“司法调解中心”既不属于法定的行政调解，也不是严格意义上的民间调解。随着“若干规定”的实施，“司法调解中心”被纳入人民调解的范畴，成为规范的民调组织。同时，“若干规定”对随着社会经济发展在各地一些行政接壤地区、集贸市场、流动人口聚集地、工会、个体劳协等群众团体设立的调解组织，因其符合民调制度发展的趋势而给予了充分肯定。为了提高民调队伍的整体素质，“若干规定”要求乡镇、街道人民调解委员会委员应当具有高中以上文化程度，同时规定除了选举方式外，还可以聘任方式产生调解员，这样就可以把辖区内懂法律、有专长、热心民调工作的人吸收到调解队伍中来，壮大调解队伍的实力。 
　 另一方面，拓展工作领域，规范调解程序。“若干规定”赋予人民调解委员会新的任务，增加了“防止纠纷激化”、“预防纠纷发生”等新的内容。同时对民间纠纷的范围进行了重新界定：即公民与公民之间、公民与法人之间和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。同时，明确开展民事调解活动的步骤和要求。人民调解委员会调解纠纷，在调解前应以口头或者书面形式告知当事人人民调解的性质、原则和效力，以及当事人在调解活动中享有的权利和承担的义务，调解纠纷一般应在一个月内调结。经调解解决的纠纷，有民事权利义务内容的，或者当事人有要求制作书面调解协议的，应当制作书面协议，从而与最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》相衔接，也为调解无效后进入诉讼程序后依法解决打下良好的基础。 
人民调解英雄可歌可泣 
  中国的人民调解制度继承历史上民间纠纷调解“排忧解纷”、“止讼息争”的合理因素，经过几十年的风风雨雨，从一株稚嫩的幼苗长成今天这颗参天大树。人民调解工作作为“第一道防线”，是一项具有鲜明中国特色的重要制度，被西方学者称为司法制度中的“东方一枝花”、“东方经验”。 
　 作为中国特有的一种民间纠纷调处制度，民调在维护社会稳定，解决民间纠纷，防止矛盾激化，减少犯罪，挽救失足青少年，保障群众安居乐业，促进社会进步等方面发挥不可替代的作用。有资料表明，一般民间纠纷发生时，纠纷当事人选择基层民调组织进行调处作为主要纠纷解决方式的占43％，选择运用法律诉讼解决纠纷的占27％，通过其它方式的占30％。过去，尽管民调协议缺乏法律效力方面的支撑，不可避免地存在诸多悔约不履行的情况。但就是在没有法律约束力的情况下，仍得到百分之九十左右纠纷当事人的遵守。从中不难发现，通过基层民调组织解决纠纷的方式仍得到广大群众的普遍认可和社会承认。 
　 随着人民调解网络建设的加强，基层司法行政队伍和广大民调人员政治、业务素质的提高，防止民间纠纷激化工作取得了显著成效，人民调解及时解决纠纷，预防犯罪发生的“第一道防线”作用得到越来越多人的认同和赞许。同时，在千千万万的基层司法行政队伍和人民调解员队伍中也涌现出一大批可歌可泣的英雄模范人物。 
　 湖南省临湘市定湖镇司法所所长李邦君常年奋斗在基层民调第一线。平时遇有纠纷无论是大事小事、白天黑夜，李邦君从不推迟，从不拖延，亲临现场为群众排忧解难。今年1月24日上午，李邦君与调解人员到该镇关山村进行纠纷排查并征求村委会的工作意见时，遇见一名歹徒对计生工作人员施暴，他毫不畏惧，与歹徒进行搏斗，不幸被刺中腹部，因脾脏破裂、失血过多光荣牺牲。一名普通的基层司法干部为了基层百姓的安宁，献出了自己宝贵的生命。在他出殡的那天，数千名自发送葬的群众延绵近四十公里。今年5月16日司法部发出通知决定追授李邦君同志为全国司法行政系统一级英雄模范。 
　 江苏省灌南县堆沟港镇司法助理员王立步同志自1989年从事基层民调工作以来，十三年如一日，始终把群众利益放在首位，分万家忧，解万家愁，连万家情，他的足迹踏遍全镇每一寸土地，汗水洒在每一村落，热心为群众排忧解难，化解矛盾，为维护一方平安作出了突出贡献。2001年被司法部授予“人民满意的司法助理员”光荣称号。前不久，连云港市、灌南县还分别开展了向王立步同志学习的活动。 
　 在城乡基层，像这样一心为百姓排忧解难、为民调工作做出贡献的人何止一个两个。也正是有了这些在法律规范下热心民调工作的人民调解员，才使人民调解制度这个“东方一枝花”愈开愈艳。