广州海事法院

行政判决书

（2017）粤72行初5号

原告：广东惠州平海发电厂有限公司，住所地广东省惠州市惠东县平山镇华侨城。

法定代表人：刘成业，该公司董事长。

委托代理人：刘育昌，广东法丞律师事务所律师。

委托代理人：郭凯妮，广东法丞律师事务所律师。

被告：广东省海洋与渔业厅，住所地广东省广州市海珠区南村路10号。

法定代表人：文斌，该厅厅长。

委托代理人：蔡静波，该厅工作人员。

委托代理人：高东阳，广东正平天成律师事务所律师。

被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路305号。

法定代表人：马兴瑞，该省省长。

委托代理人：黄允鑫，该省法制办工作人员。

委托代理人：王晓琼，该省法制办工作人员。

原告广东惠州平海发电厂有限公司与被告广东省海洋与渔业厅（以下简称省海洋与渔业厅）、广东省人民政府（以下简称省政府）海洋行政处罚一案，于2017年7月18日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于 2017年8月14日组织双方当事人进行庭前证据交换，并于8月31日公开开庭进行审理。原告委托代理人刘育昌、郭凯妮，被告省海洋与渔业厅委托代理人高东阳、蔡静波，被告省政府委托代理人黄允鑫、王晓琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称，平海电厂项目是原告负责开发的广东省“十一五”重点电源建设项目，项目地处惠东县大亚湾东岸的稔平半岛，厂址位于惠东县平海镇碧甲村七仙山、洪埔山一带，总规划建设6台100万千瓦燃煤发电机组。项目一期工程#1、2机组分别于2010年10月、2011年4月建成投产发电。

2016年11月21日，原告收到省海洋与渔业厅作出的粤海执处罚〔2016〕019号《行政处罚决定书》，以原告未经批准，实施了平海电厂场地平整及护岸工程，填海16.3947公顷，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条为由，要求原告退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域16.3947公顷的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍罚款，即人民币172,144,350元的行政处罚金。原告随即向省政府提起行政复议，省政府于2017年6月16日作出维持省海洋与渔业厅行政处罚的决定。原告认为，省海洋与渔业厅未能查明案件事实作出合法合理的行政处罚，在原告陈述申辩后加重处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，适用《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》作出行政处罚属于适用法律错误,本案已超过行政处罚追诉时效,不应再对原告进行处罚。请求：1.判决撤销省海洋与渔业厅作出的粤海执处罚〔2016〕019号《行政处罚决定书》（以下简称“涉案处罚决定”）；2.判决撤销省政府作出的粤府行复〔2017〕48号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由两被告承担。

被告省海洋与渔业厅辩称：一、根据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款的规定,其有权对原告在惠州市惠东县平山镇华侨城海域未经批准实施的超范围填海行为进行调查并做出“涉案处罚决定”；二、在执法过程中, 执法人员对现场情况进行拍摄取证、制作《现场笔录》并提取相关证据材料，对案涉填海面积进行现场测量，依法举行听证，做出“涉案处罚决定”，程序合法；三、对于案涉行政处罚所适用的应缴纳海域使用金倍数，已结合原告的违法情节，也已考虑到该工程符合省海洋功能区划、原告积极补办用海手续并能配合执法人员调查、如实提供有关材料等因素，依照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，酌情从轻处罚，并适用最低的“十倍”倍率进行处罚。行政处罚适用法律正确，处罚种类和幅度适当；四、原告从2008年开始填海至今，非法占用海域的行为一直持续，为持续状态。因此，原告的违法行为没有超过追溯时效。综上，省海洋与渔业厅作出的“涉案处罚决定”，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，处罚种类和幅度适当，原告起诉的事由均不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告省政府辩称：一、省政府的行政复议受理程序、审查程序和作出行政复议决定程序合法；二、省政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

经审理查明：2009年11月16日，原告获得国家海洋局批准的《中华人民共和国海域使用权证书》（国海证091100047号），获准建设填海造地48.10公顷。同时获得《中华人民共和国海域使用权证书》（国海证091100048号），获准非透水构筑物用海6.45公顷、港池用海112.12公顷和取排水口用海15.40公顷。

平海电厂项目是原告负责开发的广东省“十一五”重点电源建设项目，项目地处惠东县大亚湾东岸的稔平半岛，厂址位于惠东县平海镇碧甲村七仙山、洪埔山一带，总规划建设6台100万千瓦燃煤发电机组。项目一期工程#1、2机组分别于2010年10月、2011年4月建成投产发电。

2014年6月10日，中国海监广东省惠东大队对原告用海情况进行检查，经现场资料比对，发现该填海总面积已超过原告获批准的48.10公顷，超出部分未取得海域使用权证书。执法人员对现场情况制作了《现场笔录》。原告于当日出具《关于平海电厂填海相关情况说明》，承认在平海电厂规划扩建海域区域存在超填海的事实。当天，中国海监广东省总队作出《检查通知书》（粤海监检〔2014〕106号）。该通知于次日直接送达原告。

2014年6月11日，中国海监广东省总队联合惠州支队、惠东大队对广东平海电厂一期工程用海情况进行现场检查。现场检查发现广东平海电厂场地平整及护岸工程存在超范围填海，超填海域已形成陆域、建有护堤。经调查，工程业主单位是原告，施工单位是中国水利水电第八工程局。执法人员对现场情况进行拍摄取证、制作《现场笔录》并提取相关证据材料。

2014年8月6日，中国海监广东省惠东大队将案件移交中国海监广东省总队立案调查。9月16日，中国海监广东省总队作出《检查通知书》（粤海监检〔2014〕109号），通知从2014年9月18日开始，将对其电厂场地平整及护岸工程用海情况进行执法检查和实地测量用海面积，请原告配合检查。该通知于2014年9月18日直接送达原告。

2014年9月18日，中国海监广东省总队联合惠州支队、惠东大队对填海面积进行测量，测量人员为广东省海洋与渔业环境监测中心派出的技术人员，原告的职员在现场配合测量。经测量确认原告违规填海面积为17.194477公顷。省海洋与渔业厅的执法人员在现场制作了《界址点坐标记录表》、《现场笔录》和《询问笔录》，并拍照取证。

2016年8月22日，省海洋与渔业厅作出《行政处罚听证告知书》（粤海执听告〔2016〕004号），告知原告拟对其作出行政处罚的原由、行政处罚的内容以及其具有申请听证的权利等事项，并于8月24日邮寄送达原告。原告于8月26日签收。

原告于2016年8月24日向省海洋与渔业厅提交《行政处罚听证申请书》，申请举行听证。9月6日，省海洋与渔业厅作出《行政处罚听证通知书》（粤海渔听通〔2016〕3号），通知原告听证的时间、地点、听证组成人员等相关事宜。9月18日，省海洋与渔业厅组织听证，并制作《行政处罚听证笔录》。

2016年10月17日，省海洋与渔业厅根据听证意见作出《检查通知书》（粤海监检〔2016〕006号），通知原告从10月19日开始，将对惠州平海电厂项目用海情况进行执法检查，并委托技术人员对填海面积再次进行实地测量，请原告配合检查。该通知于10月19日直接送达原告。

2016年10月19日，中国海监广东省总队联合惠州支队对填海面积再次进行测量，测量人员为广东邦鑫勘测科技股份有限公司技术人员，原告委托其职员刘刚在现场配合测量，执法人员在现场制作了《界址点坐标记录表》、《现场笔录》，刘刚予以签名确认。

2016年10月，广东邦鑫勘测科技股份有限公司出具《广东惠州平海发电有限公司未经批准填海项目填海面积测量技术报告》，确认原告未经批准填海用海面积为16.3947公顷。

2016年11月14日，省海洋与渔业厅对原告作出“涉案处罚决定”，主要内容为：“经查实，你公司于2007年8月至2016年6月期间，在惠州市惠东县平山镇华侨城海域（N22°36′52.71″，E114°44′29.24″），未经批准实施了广东平海电厂场地平整及护岸工程，填海16.3947公顷，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定，主要证据有现场笔录、询问笔录、海域使用面积测量报告、现场照片、组织机构代码证、企业法人营业执照等，现依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，本机关决定对你单位作出以下行政处罚：责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域16.3947公顷的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍罚款，人民币172,144,350元。行政处罚的履行方式和期限……”。

2016年11月21日，省海洋与渔业厅将“涉案处罚决定”邮寄送达原告。11月28日，原告向省海洋与渔业厅提交《关于广东平海电厂申请暂缓缴交行政处罚款的请示》，请求省海洋与渔业厅同意原告在2017年12月31日前缴交处罚金,且在此期间不对原告收取加处罚款或滞纳金。

2017年1月16日，原告以不服省海洋与渔业厅作出的“涉案处罚决定”为由向省政府申请行政复议。1月17日，省政府行政复议办公室作出行政复议受理通知书（粤府行复〔2017〕48号）及提出行政复议答复通知书（粤府行复〔2017〕48号），并于1月18日分别邮寄送达原告和省海洋与渔业厅。

2017年3月9日，省政府行政复议办公室作出延长行政复议审查期限的通知书（粤府行复〔2017〕48号），并于3月10日邮寄送达原告与省海洋与渔业厅。

2017年3月15日，原告以与省海洋与渔业厅协商为由，提出中止行政复议申请。3月24日，省政府行政复议办公室作出中止行政复议审查通知书（粤府行复〔2017〕48号），决定中止对涉案行政行为的审查，并于当日邮寄送达原告与省海洋与渔业厅。

2017年6月15日，省政府行政复议办公室作出恢复行政复议审查通知书（粤府行复〔2017〕48号），并于6月16日邮寄送达原告与省海洋与渔业厅。

2017年6月16日，省政府作出行政复议决定书（粤府行复〔2017〕48号），认定省海洋与渔业厅作出“涉案行政处罚”认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，应予以维持。并于6月23日邮寄送达原告与省海洋与渔业厅。

另查明：

2009年3月4日，原告因未经批准进行填海活动，国家海洋局南海分局作出《行政处罚决定书》（海南执处罚〔2008〕8040号），对原告处以“责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域面积0.2058公顷应缴纳的海域使用金十倍的罚款人民币2,160,900元”的行政处罚。经查，涉案填海区域在《行政处罚决定书》（海南执处罚〔2008〕8040号）的填海区域范围之外，属于之后新的违法填海。

2009年至2010年期间，原告曾以扩建发电机组及建设员工生活区的名义为由向惠东县海洋与渔业局、广东省海洋与渔业局和国家海洋局提出拟用海域面积19.4767公顷的用海申请，但未获批准。

以上事实，有原告提交的《行政复议申请书》、“涉案处罚决定”、《广东平海电厂场地平整及护岸工程施工合同》《广东平海电厂场地平整及护岸工程施工合同补充协议》《广东惠州平海发电厂一期工程护岸工程交工验收意见书》《检查通知书》（粤海监检〔2014〕106号、粤海监检〔2014〕109号），被告省海洋与渔业厅提交的《中华人民共和国海域使用权证书》（国海证091100047号、国海证091100048号）、《关于平海电厂填海相关情况说明》《行政处罚听证告知书》（粤海执听告〔2016〕004号）、《行政处罚听证申请书》《行政处罚听证通知书》（粤海渔听通〔2016〕3号）、听证笔录、《检查通知书》（粤海监检〔2016〕006号）、《广东惠州平海发电有限公司未经批准填海项目填海面积测量技术报告》、现场笔录、询问笔录、送达回证，以及被告省政府提交的行政复议程序性文书及相关送达记录、《行政复议决定书》及相关送达记录等证据材料予以证实，本院予以认定。

本院认为，本案是一宗海洋行政处罚纠纷案件。《中华人民共和国海域使用管理法》第七条规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”第五十条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。”《广东省海域使用管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府海洋行政主管部门负责全省海域使用的监督管理。”根据上述规定，省海洋与渔业厅作为省政府海洋行政主管部门，其作出“涉案处罚决定”主体适格。省海洋与渔业厅认定原告未经批准违法填海面积16.3947公顷，原告对此没有异议，本院予以确认。此外，原告除了主张省海洋与渔业厅在听证程序后对原告加重处罚持有异议外,对省海洋与渔业厅在涉案行政处罚的其他行政程序以及省政府在行政复议中的行政程序均没有异议，本院予以确认。

对本案的争议焦点，本院认定如下：

一、关于原告的填海行为是否超过行政处罚法规定的追诉时效

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告认为涉案填海行为于2008年开始，2009年11月11日完成终了，即便进行处罚，也应从2009年11月11日开始起算追诉时效,显然本案追诉时效已过。本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”故海域的海洋属性及国家对海域的所有权是《中华人民共和国海域使用管理法》所保护的法益。原告主张于2009年11月完成填海工程的施工行为，但填海工程导致的改变海域属性的违法后果延续至今,即违法行为处于连续或继续的状态。在涉案的违法填海工程未恢复原状或通过用海审批手续之前，均是对国家海域所有权的侵害。因此，涉案的违法填海工程应视为具有违法的继续状态，其行政处罚的追诉时效，应依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从非法行为终了之日计算。涉案填海工程目前并未恢复海域原状，也未通过有权机关的海域使用权审批，其非法行为并未终了，因此并未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的二年的追诉时效。原告关于违法填海行为终了至今已超二年追诉时效，省海洋与渔业厅不应再对其进行处罚的主张，于法无据，本院不予支持。

二、关于省海洋与渔业厅作出的“涉案处罚决定”依据是否合法、充分

原告以省海洋与渔业厅责令退还非法占用海域、恢复海域原状成本过高，且不具有可行性，以及超面积填海行为依附主体工程而存在，有别于无证填海行为，省海洋与渔业厅处罚过重为由，主张省海洋与渔业厅在未查明案件事实的基础上，依据《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号，以下简称10号通知）作出的行政处罚属于适用法律错误，应予撤销。本院认为，省海洋与渔业厅责令原告恢复海域原状，符合《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定。主体工程（即平海电厂第一期工程）的海域使用权仅限于海域使用权证上载明的用海范围及类型，依附工程（即省海洋与渔业厅认定原告未经批准违法填海面积16.3947公顷）属于新的用海项目，需要按照《中华人民共和国海域使用管理法》的相关规定，另行申请用海许可，在未取得海域使用权证之前进行填海用海，即构成非法占用海域。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”原告虽然向涉案工程所在地的惠东县海洋与渔业局提出用海申请，但惠东县海洋与渔业局提出审核意见上报后,至今未得到有权机关批准。因此，原告未经批准违法填海16.3947公顷的事实清楚。《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。” 10号通知附件3关于用海类型界定：“填海造地是指通过筑堤围割海域，填成能形成有效岸线土地，完全改变海域自然属性的用海”。本案中，原告在未取得海域使用权的情况下，填海16.3947公顷，形成了陆域，改变了海域自然属性，其用海行为属于填海造地用海。根据10号通知的附件1和附件2，原告违法填海的海域属于第三等别,对应应缴纳的一次性海域使用金标准为每公顷105万元。省海洋与渔业厅在作出行政处罚时，已结合原告的违法情节,也考虑涉案工程符合省海洋功能区划、原告正在积极补办用海手续并配合调查,如实提供有关材料等因素，对原告作出“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域16.3947公顷的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍罚款”的处罚决定，符合《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定。10号通知系中华人民共和国财政部及国家海洋局根据《中华人民共和国海域使用管理法》、针对海域使用金的征收问题进行的专项规定，在并无更加上位的有关海域使用金征收标准规定的情形下，省海洋与渔业厅以该通知中有关海域使用金征收方式及标准的规定，作为原告罚款基数的认定标准，并无不当。在本案听证程序中, 省海洋与渔业厅已将10号通知作为处罚依据告知原告。综上，省海洋与渔业厅适用法律法规正确。

三、关于本案是否存在听证程序后加重对原告处罚的情形

本案查明的事实表明，省海洋与渔业厅在发现原告存在未经批准进行违法填海的事实后,委托相关测量机构对违法填海面积进行测量，原告在此过程中予以配合, 对违法填海的事实没有异议。通过听证程序，省海洋与渔业厅将原来认定原告违法占用海域的面积由原来的17.1944公顷重新核定为16.3947公顷，将处罚金额从人民币180,541,200元变更为人民币172,144,350元。根据上述事实并结合省海洋与渔业厅在《行政处罚听证告知书》中关于“未经批准实施了广东平海电厂场地平整及护岸工程,改变了海域属性，占用海域17.1944公顷”的表述，此处“占用海域”的意思就是指“填海”。因此，省海洋与渔业厅在“涉案处罚决定”中以非法“填海”对原告进行处罚，与本案查明的事实一致。原告关于省海洋与渔业厅在听证程序后对其加重处罚的主张，理由不能成立，本院不予支持。

四、关于省政府作出的复议决定是否应予撤销

省政府在涉案行政复议中程序合法,原告申请撤销“涉案处罚决定”的事实和理由不成立，其作出的粤府行复〔2017〕48号《行政复议决定书》依法有据，本院予以支持。

综上，省海洋与渔业厅作出的《行政处罚决定书》（粤海执处罚〔2016〕019号）和省政府作出的《行政复议决定书》（粤府行复〔2017〕48号）,认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确、程序合法。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告广东惠州平海发电厂有限公司的诉讼请求。

本案受理费100元，由原告广东惠州平海发电厂有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

审    判    长      叶柳东  

审    判    员      张科雄　　

审    判    员      罗  春　

                         二〇一七年十二月二十八日　　

　                       法  官  助  理      白厦广　　

                           书    记    员      黄冬燕