浅议海事行政案件立案审查

骆振荣[1]

[摘要] 为进一步厘清海事行政案件的范围，本文将从海事行政案件相关概念着手，以广州海事法院海事行政案件的受理情况为蓝本，根据相关单行法律、法规、规章受理海事行政案件的规定，分析海事法院对海事行政案件立案审查要求，从而为以后此类案件立案受理提供经验。

[关键词]海事行政  海事行政案件  立案审查

2015年12月28日最高人民法院审判委员会第1674次会议通过的《关于海事法院受理案件范围的规定》，正式将海事行政案件列为海事法院案件受理范围，并于2016年3月1日正式实施。该规定将海事法院受理案件的类型从63项扩展到108项，其中包括海事行政案件在内的一批新类型纠纷进入海事诉讼领域。鉴于2001年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》仅在第40、41项与第60项笼统规定海事行政案件、海事行政赔偿案件和海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行案件，2016年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》新的受案范围具体细化为7项。

一、基础辨析：海事行政案件相关概念诠释

要探讨海事行政案件范围问题，首先必须正确界定海事行政案件及其相关概念。

海事行政案件是指行政相对人不服海事行政管理机关或者其他行政管理机关作出的涉及海洋及通海水域等行政管理的行政行为而向法院提起诉讼的行政案件。[2]广义的海事行政案件主要包括海事行政诉讼案件、海事行政赔偿诉讼案件、海事行政机关申请法院强制执行案件。

海事行政诉讼案件，是指从事海上以及通海水域生产、作业及经营等活动的行政相对人（公民、法人或其他组织）认为海事行政机关的行政行为侵犯其合法权益而向人民法院起诉，由人民法院依法审理的案件，其中又可分为两类：一是主要涉及法条为第79项、第80项、第81项的规定中积极的行政作为；二是第82项规定，行政不作为的行政行为[3]。

海事行政赔偿（补偿）诉讼案件，是指从事海上以及通海水域生产、作业及经营等活动的行政相对人因其合法权益收到海事行政机关的行政行为侵犯造成损害而向人民法院提出赔偿（补偿）请求，由人民法院依法审理的案件。主要涉及第83项、第84项之规定[4]。

海事行政机关申请法院强制执行案件，是指从事海上以及通海水域生产、作业及经营等活动的行政相对人对海事行政机关依法作出的行政行为在法定期限内不起诉又不履行的，海事行政机关申请人民法院强制执行的案件，主要是指第85项之规定[5]。

海事行政诉讼案件、海事行政赔偿诉讼案件以及海事行政机关申请法院强制执行案件三者共同构成海事行政案件的完整内涵。然而，要正确理解海事行政案件的内涵及其范围，还需要对其涉及到的以下几个概念作出进一步的解释和界定，及何为海事行政机关？何为海事行政相对人？何为海事行政机关的行政行为。

海事行政机关，是一个广义的概念，是指对于船舶、船员、船载货物、航运、港口及渔业生产、海洋开发与利用、海域使用、海洋环境保护等负有行政管理职能的国家机关。主要包括国家各级海事局、海洋局、港航局、渔业局、渔政局渔港监督局以及环保局等等。在海事行政诉讼和海事行政赔偿诉讼中，海事行政机关是被告；在海事行政机关申请法院强制执行案件中，海事行政机关是申请执行人。

海事行政相对人，是指从事海上以及通海水域生产、作业及经营等活动中，认为海事行政机关的行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼（或赔偿诉讼）的公民、法人或者其他组织。在海事行政诉讼和海事行政赔偿诉讼中，海事行政相对人是原告；在海事行政机关申请法院强制执行案件中，海事行政相对人是被执行人。

海事行政机关的行政行为，是指海事行政机关针对特定海事行政相对人所作的行为行为，具体包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、行政裁决等等。法院审理海事行政案件，对行政行为的合法性进行审查。

二、实证推理：海事法院对海事行政案件的受理情况

虽然海事行政案件对于海事法院来说，已经不是新类型案件[6]，但其具体内涵自最高人民法院于2016年发布《关于海事法院受理案件范围的规定》后才得以明确。广州海事法院在最高院2016年《关于海事法院受理案件范围的规定》正式将海事行政诉讼案件归口海事法院专门管辖之前，已试点设立海事行政庭，并审理了一批海事行政案件。笔者以广州海事法院从2012年—2017年3月受理海事行政案件为调研对象，统计出海事行政案件共有97件。就案件范围而言，《关于海事法院受理案件范围的规定》第79项的案件12件，占比为12.37%；第80项的案件12件，占比为12.37%；第81项的案件8件，占比为8.24%；第82项拒绝履行法定职责的案件1件，占比为1.03%；第83项海事行政赔偿的案件58件，占比为59.79%，其中系列案有58件；第84项海事行政补偿的案件0件；第85项申请法院强制执行案件的案件7，占比为7.21%（见以下图一简单例示）。

通过图表统计，海事行政案件反映出以下具体特点：第一，第79项、第80项和第81项的案件受理数量较为均衡，这三类案件占海事行政案件较大比例，在海事行政案件具有重要地位；第二，海事行政赔偿（补偿）诉讼案件数量大；第三，申请法院强制执行案件在专门法院立案呈现上升趋势，适当减缓了普通法院受理执行案件的压力。法院通过审理海事行政诉讼案件和海事行政赔偿（补偿）诉讼案件，体现了司法对于海事行政机关行政行为的监督和对行政相对人合法权益的救济；而海事行政机关申请法院强制执行案件，则体现了司法对于海事行政机关发挥职能作用，实现社会管理目标的协助与支持。[7]

三、标准检视：海事行政案件立案审查之探索

（一）辨析排除海事法院受理海事行政案件的规定

哪些海事行政案件被明确排除了法院的审理范围，需要依据相关单行法律、行政法规、规章和司法解释来明确。比如，《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”此处涉及海事行政诉讼的主要是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，并且如果经省、自治区、直辖市人民政府确认海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定即为行政终局裁决。即侵犯其已经依法取得的海域等自然资源的所有权或者使用权的海事行政诉讼属于复议前置型，省、自治区、直辖市人民政府对此作出的行政复议是复议前置且终局型。

海事法院受理海事行政案件除了依据2016年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》中7项新受案范围规定外，还应参照现行相关海事行政单行法律、法规的规定，然而由于社会环境日新月异，行政管理的职权职责需紧跟时势变化，以及相关海事行政部门在海事行政管理领域的经验不足，制定一部统一的海事行政法典困难重重，海事行政领域的管理性规范是由各个单行的法律法规、行政规章以及其他规范性文件构成的[8]。以水路交通安全法规系统为例，现有生效的法律《中华人民共和国海上交通安全法》，与之配套的行政法规、规章主要有《中华人民共和国水路运输管理条例》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《国内水路货物运输规则》等。根据当事人救济方式的不同，可以分为排除诉讼型、复议前置型、诉讼复议选择型、径行起诉型。

《海关法》中海关的纳税争议的救济类型是复议前置型。[9]《船舶和海上设施检验条例》中规定的，如果当事人对船舶检验机构的检验机构的检验结论有异议，其救济途径是“申请复检”和“再复检”，“再复验”是最终结论。[10]《内河交通事故调查处理规定》中规定的对因证据对事故原因和结论不服的救济方法是“重新调查”。[11]《固体废物环境防治法》中进口者对海关将其所进口的货物纳入固体废物管理范围不服[12]以及《水污染防治法》中当事人对行政处罚决定不服的救济类型是诉讼复议选择性。[13]《船舶登记条例》中规定，当事人对船舶登记机关的具体行政行为不服、[14]《海上海事行政处罚规定》中规定对海事行政处罚决定不服[15]以及《水路运输管理条例》中规定当事人对交通主管部门的处罚决定不服的，均为诉讼复议选择性。[16] 《海上交通安全法》中当事人对行政处罚决定不服的[17]和《海上交通事故调查处理条例》中当事人对港务监督依据本条例给予的处罚不服的救济类型是径行起诉型。[18]

（二）对7项新受案范围的理解

依据2016年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》中7项新受案范围，海事行政机关主要是指海洋、海事、渔业、渔政、海洋环境保护、海上交通等部门[19]，例如第79条涉及海上、通海可航水的船舶、货物、设备设施等财产的行政行为、第80条中涉及船员适任等方面资质合法性的行政行为，都属于海事局的职权范围。第81条中涉及渔业、海洋开发利用、环境与生态保护等行政行为，分别属于渔政局、海洋局、环保部门的职责范围。所以准确把握海事行政机关的职责范围对海事行政案件立案审查尤为关键。