广州海事法院

行政判决书

（2017）粤72行初8号

原告：广州市挚诚运输服务有限公司，住所地广东省广州市黄埔区裕丰围东大街8号403房。

法定代表人：郝呈祥。

委托代理人：莫寅秋，广东天穗律师事务所律师。

委托代理人：颜孝慧，广东天穗律师事务所实习律师。

被告：广州港务局，住所地广东省广州市越秀区沿江东路406号港口中心14-19楼。

法定代表人：陈洪先，该局局长。

委托代理人：李竞贤，广东汇俊律师事务所律师。

委托代理人：王晶，广东汇俊律师事务所实习律师。

原告广州市挚诚运输服务有限公司诉被告广州港务局不服港口危险货物安全管理罚款处罚一案。本院于2017年11月1日受理后，于2017年11月30日组织双方当事人进行庭前证据交换，并于2017年11月30日、12月25日公开开庭审理了本案。原告法定代表人郝呈祥，委托代理人莫寅秋、颜孝慧，被告行政机关负责人徐红雨、委托代理人李竞贤、王晶到庭参加诉讼。本院依职权通知广州中外运黄埔仓码有限公司工作人员陈志鹏、刘伟文作为证人出庭作证。本案现已审理终结。

2017年9月19日，被告以原告在进行港口作业委托时，所委托的普通货物五金经查实为危险货物烟花，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定为由，作出穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书，给予原告罚款二十万元的行政处罚。原告对此不服，请求撤销被告作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书。

原告诉称：1.原告不是适格的处罚对象。2017年3月22日，广州粤洋物流服务有限公司（以下简称粤洋公司）通过QQ和电话委托原告将订舱单号为SHZ2116752的集装箱（货柜号为：TCLU5029324）从广州市白云区运输至广东中外运黄埔仓码有限公司码头，并将拖车单及订舱单交付给原告。其中订舱单上所载明的货物类型是家具、零件。后原告委托广州润港物流有限公司（以下简称润港公司）办理陆运重进业务。案涉货物经过多次转委托后陆运重进码头，真正的作业委托人应为货主而非原告。2.原告不存在危险货物水路运输谎报行为。被告对原告作出行政处罚是因为认定原告将危险货物烟花谎报为普通货物。“谎报”是指故意不真实地报告。原告根据其委托人粤洋公司告知货物类型情况以及订舱单中所显示的货物类型，将自己获取的信息如实地告知了润港公司，并不存在主观上的故意不真实报告。因此，原告不存在谎报的行为。被告以原告违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定为由，并依据《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定作出案涉行政处罚没有事实依据。3.被告对原告从重处罚没有事实与法律依据，而且作出行政处罚决定违反了法定程序。请求法院判令：撤销被告于2017年9月19日作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书。

被告辩称：1.被告作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定依据合法、程序规范，符合行政合法性、合理性原则，应予以维持。2.被告作出行政处罚的过程符合法律要求。从线索移交到立案、调查、处罚告知、处罚听证、处罚决定以及送达的整个过程，被告均依照行政处罚法、交通处罚程序规定等相关法律法规的要求逐步实施，整个过程符合法定程序，并无不当。3.原告为适格被处罚对象。根据《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定，综合被告的调查情况，可确定原告在接受委托后实际操作实施了本次处罚案件中涉案货柜的港口作业行为，其应属于被处罚对象。被告为了维护港口的安全形势，依法合规作出了对原告的行政处罚，请求驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，2016年12月1日，粤洋公司与原告签订运输合同，约定粤洋公司委托原告运输货物、集装箱等事宜，粤洋公司联系人为吕金钟，原告联系人为夏路，粤洋公司以书面、传真或QQ、电子邮件等方式提前通知原告订舱单、柜型、柜量、发运时间、运输方式、货物名称、数量并提供发运地点和目的地地址、到达目的地时间及联络方式方法。粤洋公司按约定向原告交付运费及相关费用，按照规定标准进行包装，不得隐瞒托运易燃易爆的货物和危险品，否则产生的一切后果和相关部门的罚款由粤洋公司承担。原告在接到粤洋公司的通知后应合理调派车辆，并按粤洋公司的要求及时到码头提取货柜，到指定地点装货，保证货物安全运送及保存货柜交接的完整记录，货物风险自粤洋公司将货柜交付原告并贴好封条后转移至原告。运输合同还约定了运输费用确认和结算办法、违约责任等内容。

2017年3月22日，长沙航想货运代理有限公司的工作人员通过QQ发信息联系粤洋公司，委托粤洋公司运输订舱单号为SHZ2116752的集装箱。

2017年 3月23日，粤洋公司操作员许小姐通过QQ将粤洋公司的拖车单、达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司订舱单（以下简称达飞中国公司订舱单）、装柜地址、装柜联系人等信息发给原告业务员夏路，委托办理案涉货柜的运输业务。拖车单显示单号为SHZ2116752，装货时间为2017年3月24日上午9点，装货地点为广州白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场A10栋65-69档。

夏路接到粤洋公司的委托信息后，联系达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司办理提柜单和还柜通知单，将还柜通知单交给原告的员工郝贤奎到润港公司办理重进业务，并按照原告法定代表人郝呈祥的安排，将提柜单交给司机单周平，由其负责运输。3月23日，单周平按提柜单要求至广州市弘运物流有限公司C场提取号码为TCLU5029324的集装箱。次日，司机单周平到广州市白云区朝阳村鸦岗大道安发货运市场装货，在集装箱铅封后将货物运到广东中外运黄埔仓码有限公司码头。

3月23日，原告员工郝贤奎持达飞中国公司的还柜通知单到润港公司办理重进业务。润港公司在还柜通知单上加盖其码头费专用章，郝贤奎凭此还柜通知单到广东中外运黄埔仓码有限公司码头办理集装箱作业单（陆运重进），集装箱作业单记载：委托单位为广州润港物流有限公司，控箱公司为达飞轮船（中国）有限公司深圳分公司，集装箱号为TCLU5029324CMA，提单号为SHZ2116752，货物名称为五金，货物库位代码0052011，封号F4384495。郝贤奎将集装箱作业单交给单周平。单周平将集装箱运至广东中外运黄埔仓码有限公司码头闸口，凭集装箱作业单放行后将集装箱运至指定位置，后由广东中外运黄埔仓码有限公司安排吊机将集装箱吊走。3月25日，单周平将案涉集装箱的过磅单发给夏路。

原告与润港公司签订了码头包干费月结协议以及补充协议，约定原告按照润港公司指定的业务流程办理各项作业委托，润港公司为原告代垫码头费，原告应严格按照货物的详细名称及化学名称向润港公司办理码头费托收手续，因危险货物瞒报、漏报或错报造成事故或损失的均由原告承担一切责任。

润港公司与广东中外运公司于2016年2月16日签订码头装卸协议，约定双方船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理、费用结算等方面的权利义务，有效期至2016年12月31日。本案发生时，该码头装卸协议已经过期，由于新的协议还在起草，润港公司与广东中外运公司有关船舶业务、码头作业、进出口业务、集装箱及货物处理业务均按照原码头装卸协议办理。

2017年4月1日，被告接到广东中外运黄埔仓码有限公司报案，称黄埔老港海关经抽查发现柜号为TCLU5029324集装箱内实际货物和申报货名不符，疑似烟花。后经被告黄埔分局及海关、公安等部门确认，案涉货柜装载的货物实际为烟花。

被告于5月3日正式立案调查，8月25日出具违法行为调查报告（穗港局埔交罚案（2017）HP03号）。该调查报告认定，原告作为案涉货柜的港口作业委托人，未按规定向港口经营人提供真实的货物名称、数量、危险性分类和应急措施等材料，将危险货物烟花以普通货物“五金”的名义办理了进港手续，违反了《港口危险货物管理规定》第二十七条的规定。同时认定案涉货柜内货物属于爆炸类危险品，危险性大，社会危害性大，造成恶劣影响，建议从重处罚罚款二十万元。8月28日被告召开案件集体讨论会，拟同意对原告作出二十万元行政处罚，并制作案件处理意见书及违法行为通知书。违法行为通知书于8月29日现场送达原告。

原告于8月31日向被告申请听证，陈述申辩事实与理由。被告分别于9月5日和9月8日向原告发出行政处罚案件听证通知书，并现场送达给原告。

被告于9月19日组织当事人进行听证并制作听证报告书，报告书记载的结论和处理意见为：1.原告性质上是作业委托人，因其未履行《港口危险货物安全管理规定》第二十七条义务，应予处罚；2.烟花爆竹属于爆炸类危险品，数量大，危险性高，实际上造成重大安全隐患，处罚二十万元未违反上位法及自由裁量权制度的规定；3.同意给予原告罚款二十万元。同日，被告制作行政处罚决定书并现场送达给原告。原告于2017年9月27日缴纳了罚款二十万元。

因本案危险货物港口作业，被告于2017年9月1日作出穗港局埔交罚案（2017）HP03号广州港务局行政处罚决定书，对润港公司处以罚款二十万元的行政处罚。润港公司对该处罚决定不服，向本院对被告提起行政诉讼，本院予以立案受理，案号为（2017）粤72行初9号。

上述事实有广州港务局立案审批表、违法行为调查报告、案件处理意见书、违法行为通知书、陈述申辩书、集装箱作业情况查询单、广东中外运黄埔仓码有限公司集装箱作业单、还柜通知、码头装卸协议、码头包干费月结协议以及补充协议、行政处罚听证申请书、行政处罚决定书、证人陈志鹏、刘伟文的证人证言等证据证实，本院予以确认并在卷佐证。

本院认为，本案是一宗不服港口危险货物安全管理罚款处罚案件。原告对被告作出的行政处罚行政行为不服而提起本案诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定。本案的争议焦点为：一、原告是否构成作业委托人？二、被告作出的行政处罚决定是否具有事实依据？

一、关于原告是否构成作业委托人的问题

对于原告是否构成作业委托人。《港口危险货物安全管理规定》并未对港口作业委托人进行定义，交通部2000年8月28日颁布施行的《港口货物作业规则》第三条第三款规定：“作业委托人，是指与港口经营人订立作业合同的人。”虽然该规则已经在2016年5月被废止，但该规则关于作业委托人的定义仍然可以作为本案认定原告是否构成作业委托人的参考，根据本案查明的事实，本案原告并未与港口经营人订立作业合同，双方不存在合同关系。据证人陈志鹏、刘伟文作证，广东中外运黄埔仓码有限公司系港口经营人，该司与润港公司签订了码头装卸协议，润港公司系港口作业委托人，本案集装箱系凭盖有润港公司签章的还柜通知单办理港口作业委托，广东中外运黄埔仓码有限公司只负责核对润港公司的盖章，不清楚本案存在除润港公司之外的包括原告等其他主体，实际持单来办理陆运重进手续的人员均视为润港公司的代表。此外，虽然本案系原告工作人员郝贤奎到广东中外运黄埔仓码有限公司码头实际办理集装箱作业单（陆运重进业务），但郝贤奎并未以原告的名义，亦未向广东中外运黄埔仓码有限公司披露原告，没有代表原告向港口经营人作出委托作业的意思表示，广东中外运黄埔仓码有限公司亦将郝贤奎作为润港公司的工作人员对待，办理集装箱作业单的关键环节在于还柜通知单上润港公司的盖章，与是否为原告员工实际办理并无直接联系，实际操作办理集装箱作业单并不等于实施作业委托行为。本案的作业委托人应为润港公司，并非原告，故被告认为原告系《港口危险货物安全管理规定》第二十七条规定的作业委托人的主张，主要证据不足，本院不予支持。

二、关于被告作出行政处罚决定是否具有事实依据的问题

交通部2013年2月1日施行的《港口危险货物安全管理规定》在被告作出行政处罚时仍然有效，该规定第二十七条规定：“港口危险货物作业委托人应当向危险货物港口经营人提供完整准确的危险货物名称、联合国编号、危险性分类、包装、数量、应急措施等资料。作业委托人不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得将危险货物匿报或者谎报为普通货物。”第五十九条规定：“在托运的普通货物中夹带危险货物，或者将危险货物谎报或者匿报为普通货物托运的，由所在地港口行政管理部门责令改正，处十万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，责令停产停业整顿。”被告认为原告实际进行了港口作业委托，系作业委托人，违反了《港口危险货物安全管理规定》第二十七条的规定，根据《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定，给予原告罚款二十万元的行政处罚。本院认为，《港口危险货物安全管理规定》第二十七条规定了作业委托人不得夹带、谎报、匿报等义务，第五十九条虽然未规定处罚对象为作业委托人，但结合第二十七条与第五十九条之间的内容和法条逻辑关系，以及2017年10月15日施行的《港口危险货物安全管理规定》第八十三条的规定来看，第五十九条的处罚对象亦应为作业委托人。本案原告并非作业委托人，不负有《港口危险货物安全管理规定》第二十七条所规定的义务，被告以《港口危险货物安全管理规定》第五十九条的规定为由，给予原告罚款二十万元的行政处罚，主要证据不足，没有事实依据。

被告作出本案行政处罚决定前，已经依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十七条、第三十八条、第四十二条的规定，进行了调查、集体讨论，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由以及依据，告知了原告依法享有的权利，并组织听证程序听取原告的陈述和申辩，并结合案件的重大程度和社会危害性程度，作出了予以罚款二十万元的行政处罚决定，行政程序规范。原告主张被告违反法定程序作出行政处罚以及行政处罚过重，没有事实和法律依据，本院不予支持。

由于原告并非作业委托人，被告以原告违反作业委托人的义务为由作出了给以原告罚款二十万元的行政处罚决定，主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，被告于2017年9月19日作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定应予以撤销。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：

撤销被告广州港务局于2017年9月19日作出的穗港局埔交罚案（2017）HP03号行政处罚决定书。

本案受理费100元，由被告广州港务局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

审    判    长      熊绍辉

                       审    判    员      张科雄

                       审    判    员      罗  春

二〇一八年三月二十七日

法  官  助  理　　　白厦广

 书    记    员      张秀洁