调研文章

司法体制改革中的本土性资源——海事法院的探索与启示

作者: 谭学文   提交时间: 2017-02-09 09:15:15

摘要:作为司法体制改革的先行者,海事法院在实践中积累了一系列旨在保障法院独立公正行使审判权的非正式制度。这些制度与本轮司改的目标最为接近,是改革不容忽视的本土性资源。海事法院在跨区域管辖案件、人财物统一管理、法官队伍精英化等方面积累了丰富的实践经验,同时面临着地位边缘化、存在合理性、管理混乱化等三大危险。本轮司法改革应重构海事法院的权力体制,修改宪法及法院组织法,并进行法院内部去行政化、法官职业化等配套制度改革。设立知识产权法院也可借鉴海事法院的经验。
关键词:司法体制改革;本土性资源;海事法院

Native Resources of Reform of Judicial System
—— exploration and revelation of maritime courts
TAN Xue-wen1
(1. Research Office,Guangzhou Maritime Court,Guangzhou 510300,China)
Abstract: As a forerunner of reform of judicial system, maritime courts create a series of informal legal systems which guarantee courts to exercise judicial power independently and justly. These systems are very close to goals of this reform, and can not be ignored as native resources. Maritime courts accumulated a wealth of experiences in having jurisdiction across regions, centralized management of human and finance and elite team of judges etc.; meanwhile they were faced with three actual difficulties in marginalized status, rationality of existence and chaotic management. This reform of judicial system should reconstruct the power systems of maritime courts, amend the Constitution and organization law of courts, and reform supporting systems including removal of abuse of administration and judge professionalization. These experiences of maritime courts can be learned form in establishing intellectual property courts.
Key Words:reform of judicial system; native resources; maritime court

党的十八大及十八届三中全会明确提出深化司法体制改革的宏伟目标,十八届四中全会提出了更加具体的要求。海事法院作为人财物统一管理和跨行政区域管辖案件的先行者,与本轮司法体制改革的目标最为接近,契合中央所着力推进的理想模式,是改革中不容忽视的“本土性资源”。对海事法院在司法改革中的经验与教训加以总结是必要的。本文的写作旨在总结和提炼海事法院在司法体制改革中积累的一系列非正式制度,以期为深化改革提供某种思路上的启示和方法上的遵循。
一、寻找:本土资源论视域下海事法院独特体制之确立
朱苏力教授提出“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源,注重中国法律文化的传统和实际”。[1] “寻求本土资源并不是从我国古代的典籍规章中去寻找,而更重要的是要从社会生活中的各种非正式法律制度中寻找”。[2]海事法院作为我国司法制度的一大特色,对世界司法实践而言也是独一无二的。除英国曾于14世纪中期至19世纪末设有专门的海事法院外 [3],我国是世界上设立海事审判机构最多最齐全的国家。海事法院在跨区域管辖案件中积累了一些实践经验,相对独立的人财物管理体制赋予了其相对超然的地位,使其在依法独立公正行使审判权方面具备先天优势。因此,不能忽视海事法院在实践中积累的本土性资源。对这些资源的寻找、提炼、审视和推广,可以为深化司法体制改革提供可供参考的理想范式和符合国情的可行路径。
1984年5月24日,最高人民法院和原交通部联合发布《关于设立海事法院的通知》,决定设立海事专门法院。同年6月1日,上海等6家海事法院挂牌成立。1984年11月14日,第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》(以下简称《设立海事法院的决定》),该文件简略规定了海事法院的组织机构、管辖范围、人事任免等内容。1989年5月,最高人民法院出台《关于海事法院受案范围的规定》,将5大类14种海事海商案件纳入海事法院的管辖范围。后来,最高人民法院先后在海口、厦门、宁波、北海设立了海事法院。目前,全国共设有10家海事法院。1999年6月,先行设立的6家海事法院成建制转入所在地的省委、省人民政府、省高级人民法院共同管理,与交通部彻底脱钩。
海事法院的独特体制来源于《设立海事法院的决定》。该文件以4个条文、不足400字的内容提纲挈领地勾勒出海事法院的组织原则。该文件第1条规定最高人民法院可根据“需要”决定在“沿海一定的港口城市”设立海事法院。第2条规定海事法院对“所在地的市”人民代表大会常务委员会负责, 审判工作受所在地的高级人民法院监督。第3条规定由最高人民法院负责划分管辖区域、由海事法院所在地高级人民法院负责上诉审。第4条规定了海事法院的审判人员由所在地的市人大常委会任免。该文件赋予了海事法院在人财物管理体制上的相对独立性。同时,海事法院“按需设立”的原则,使跨行政区域管辖某一省域甚至流域的海事海商案件成为可能。从海事法院成立的历史进程来看,《设立海事法院的决定》赋予了海事法院司法体制改革“先行者”的地位与使命。这导致海事法院在司法体制上既具有一些相对独立的先天性优势,又存在一些难以突破的瓶颈和障碍,具有明显经验化的特征。
二、提炼:海事法院在司法体制改革中的成就与贡献
(一)海事法院在跨区域管辖案件中的实践经验
海事法院的地域管辖具有跨区域的特点,远远超出“所在地的市”的范围。例如武汉海事法院的管辖范围覆盖重庆、湖北、安徽、江苏等省市。长期以来,我国地方法院存在司法地方化问题,即人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方的控制之下,使司法权力从一种国家权力沦为地方自治性质的权力。[4]司法权地方化导致了司法的地方保护主义,严重损害了司法权威与法制统一。而跨区域管辖案件能在一定程度上遏制司法权的地方化,成为斩断司法保护主义的一柄利剑,主要表现在以下方面:
第一,集中管辖对统一裁判尺度、防止权力寻租具有重要意义。海事法院的专门管辖实质上是对海事海商案件的集中管辖。将某一类型案件归于某一或几个法院专门审理,可以统一司法裁判尺度,达到“同案同判”的法律效果,大大减少了法官权力寻租的空间。与地方法院的法官相比,海事法官的接触面较为狭窄,发生权力寻租的概率远少于地方法院,法官的廉洁度相对较高,更容易实现独立审判。
第二,海事海商案件的提级管辖可以减少行政干预。提级管辖可以平衡司法权与行政权间的力量对比,使审判活动免受行政机关的不当干涉。海事海商案件由具有中级法院级别的海事法院一审管辖,可以防止低级别的行政机关对审判活动的干预,防止一些地方政府借服务大局之名,行地方保护之实,防止“国家法院”蜕变为“为当地经济发展保驾护航”的“本地法院”。
第三,海事法院的派出法庭与巡回审判机制对防止司法人员的本地化、地方化具有积极意义。海事法院的管辖地域较为辽阔,为方便当事人进行诉讼,通常在辖区内设立派出法庭。若法官常年被派驻在法庭,也容易与当地产生密切联系,有碍审判独立。因此,海事法院普遍确立了法官在派出法庭的轮岗交流机制,以防止人员本地化。一些法院在辖区内推行的巡回审判制度也可以防止司法人员的地方化。
第四,海事法院在跨区域审判中积累的经验也为我国大司法区建设提供可参考的范式。为防止司法权地方化,有学者主张在我国重划司法区,即改革按行政区划设置各级法院的体制,实现法院的跨区域设置。重划司法区对全国现有的3200多个法院而言是一项庞大的工程,导致司法管理体制变动太大,不易为国家决策者采纳。[5]我国海事法院的跨区域专门管辖案件模式与德国按照普通、劳工、行政、社会、税务等类别划分司法区具有相似性,都立足于司法活动的专门化。这一模式可以避免重划司法区产生的问题,为我国建设专门化的大司法区、设立跨区域专门法院(如知识产权法院)积累经验。
(二)海事法院在人财物统一管理方面的实践经验
海事法院的人财物管理体制可在一定程度上消除对地方资源的依赖,至少在省域内保持一定的独立性。海事法院不会形成对地方组织较强的资源依赖性,可以避免“地方化单向性物质和人事双重依赖结构”[6],更容易实现独立审判。
首先,海事法院的人事管理体制具有相对独立性。海事法院属于省直或市直单位,省委或市委组织部门拥有对其党组成员的推荐权和罢免建议权,并由所在地的市人大常委会行使对其正副院长、正副庭长、审判员等程序上的任免权力。这种组织结构安排,将海事法院的人事任免权集中在省或市一级,使海事法院在人事管理方面受到来自地方上的不当干预相对较少,其人事管理体制与地方法院相比具有相对的独立性。
其次,海事法院的财政管理体制具有相对独立性。近年来,学术界普遍强调实现独立审判的前提是必须保障法院的经费独立。保障司法经费独立,可以防止立法、行政等部门通过控制司法经费影响法院公正审判。[7]因为“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权”。[8]海事法院所需经费纳入了省级或市级财政预算,由省或所在市财政部门直接拨付,日常公用费、专项办案经费及政法体制改革经费等司法费用得到了有效保障。海事法院在财政管理体制上的相对独立性使其在一定程度上摆脱了对地方政府的严重依赖,使法官从跑经费、拉赞助、提高诉讼收费等可能影响司法公正的“副业”中解脱出来,有助于人民法院依法独立公正行使审判权。较为充足的司法经费对保障法官的基本生活、维护法官队伍的稳定也具有重要意义。
(三)海事法院在法官队伍精英化方面的实践经验
法官大众化是当前司法体制改革所要着力解决的重点问题。海事法院多位于沿海地区,良好的区位和物质条件吸引了一些优秀人才加入审判队伍,海事法官在涉外性、复合性等方面的素质较高,一定程度上实现了法官队伍的精英化,为实现独立审判和司法公正提供了根本保证。
第一,严格的准入条件和职业要求有助于实现法官的精英化。海事法院对法官的选拔与任用均采纳较高的标准与要求。以广州海事法院为例,该院自1998年起就要求新录用公务员(预备法官)需取得法学硕士学位;在该院具有行政编制的89人中,取得硕士学位以上人员64人,占71.9%,远高于全国法院的平均学历水平。海事法官不仅要学习法律法规,还需学习航海、贸易、保险等相关领域知识,并具有较高的外语水平以适应涉外司法的需要。
第二,海事审判的突出特点对提升司法职业能力具有重要意义。海事法院受理的海事海商案件具有数量较少、标的较大、类型单一等特点。这使得法官有时间和精力钻研为数不多的案件,实现案件审理的类型化和规范化,争取将每一宗案件办成精品案件,逐步提升司法职业能力。海事审判的涉外性特点使法官有更多机会接触到国际规则和国际司法中的前沿问题,“走出去”开展国际交流。
第三,海事法官的职业体验与职业空间对完善法官的身份保障具有重要意义。由于受地方化的影响较少,海事法官在司法活动中更容易实现独立审判,获得法律人的尊荣感与责任感。“法院是法律帝国的首都,法官是法律帝国的王侯”[9],海事法官在法律帝国里可获得更为理想化的职业体验。相对于基层法院和一些中级法院而言,海事法院的处级以上职位较多,法官能获得较为广阔的职业发展空间。这有利于完善法官的职业保障制度,进而提升其对司法职业的认同感。
三、审视:海事法院在深化改革中面临的瓶颈与障碍
(一)权力失衡:地位边缘化的危险
依据汉密尔顿的司法弱势说,司法部门是最脆弱的一个部门,也是危险性最小的部门。[10]而海事法院更是司法部门中的弱势部门,其在法院系统和国家机关体系中地位不高,面临着被边缘化的危险。失衡的权力结构体系决定了海事法院的弱势地位,导致其面对强势的党政机关时,难以真正实现审判独立。
第一,海事法院不具有地方法院相应的权力与资源,致使其在监督、制约行政权时能力先天不足。虽然目前一些海事法院可以在受理海事行政案件的过程中,对海事局、出入境检验检疫局等行政机关形成一定的约束,但这种制约是极为有限的。目前,除青岛、广州、海口等海事法院外,一些海事法院尚未取得海事行政案件的管辖权。对一些较为强势的海事行政机关如海关提起的行政诉讼仍未纳入海事法院的受案范围。同时,海事法院只能对一些红头文件进行附带性审查,仍未全面建立起对行政法规和规章的司法审查机制。
第二,海事法院相对弱势的现实地位使其在执法中尤其是跨区域执法中面临一些的困难。例如,在异地调查取证的过程中,海事法院干警经常遭受冷遇,有些机构竟然以海事法院中无“人民”二字、不属于“人民法院”为由拒绝配合。在海事案件的调查取证、保全、执行等业务中,由于缺乏成熟的海事司法协助机制,导致海事法院在跨区域执法中得不到兄弟法院和其他机构的协作和支持,制约了其司法职能的发挥。
第三,刑事案件管辖权的功能缺失导致海事法院的权威不足。由于欠缺刑事案件管辖权,海事法院成为发育不足的司法机关,在一定程度上失去了专政的机能,难以真正树立起司法权威。相较于地方法院,海事法院在民众中的知名度和关注度都不高。海事海商案件的关注度也远远不及刑事、知识产权等案件。这决定了海事法院相对边缘的现实地位,司法权威与公信力建设的难度更大。
(二)地位弱化:存在合理性的危险
三十年来,海事法院致力于公正高效地解决海事海商纠纷,为促进航运业和贸易业繁荣发挥了巨大作用,为发展海洋经济、建设海洋强国提供了有力的司法保障。但是,海事法院在理论与实务中均面临着存在合理性的拷问,其法律地位和社会地位仍面临着一些挑战。
首先,海事法院在宪法文本中找不到直接依据。海事法院未作为一个术语写入宪法。“54宪法”第73条提到“专门人民法院”,“82宪法”第124条第1款提到“军事法院等专门法院”,均缺乏“海事法院”字眼。1979年《人民法院组织法》第2条也只提到“军事法院等专门人民法院”。可见,现行宪法和法院组织法均未将海事法院作为一个术语加以列举,这使得其名不正、言不顺,为批判者留下了口实。
其次,部分学者主张废除海事法院的建制。由于海事法院在设立之初具有较强的部门保护痕迹(隶属于交通部),一些学者对海事法院并无好感,力主废除海事法院的建制。例如,有人认为海事法院的专业管辖其实已经名不符实,海事案件的管辖造成诉讼中的不统一、不便利和不经济,其设置的法律依据和理由明显不足。[11]这对海事法院存在和发展带来了合法性和合理性危机。
(三)体制不顺:管理混乱化的危险
海事法院在人财物管理体制方面积累了一些好的做法和经验,但仍存在管理体制不顺畅不统一等现象。这主要表现在:管理体制不统一,有些法院属于省直单位,有些法院则属于市直单位,“干部管理体制、财政经费管理体制、地方党委领导体制不统一”[12];省管人财物与市人大常委会监督不对应,人财物的管理权限在省里,而人员程序上的任免和监督权力又在市里。这体现了海事法院机构设置的随意性,有悖于职权法定的法治原则。
首先,人事管理体制较为混乱。海事法院的组织关系是所在省的党委,院党组成员由省委组织部门任命。行政关系是所在省人民政府,具体由省财政厅、人社厅负责干警的工资发放和养老、医疗等福利保障。监督关系是所在地的市人大常委会,市人大常委会听取法院工作报告,负责正副院长、正副庭长、审判员等人员的法律程序任免。业务关系是所在省高级人民法院,具体由省法院民四庭负责二审和进行业务指导,最高人民法院民四庭也可直接对海事法院进行业务指导。这种重叠的体制导致管理上的模糊化和混乱化,即都可管又都可不管,可能成为影响海事法院独立审判的潜在不利因素。
其次,海事法院的监督机制不顺畅。人民法院独立公正行使审判权离不开其他机关的监督,这包括人大监督与检察监督等。依据《设立海事法院的决定》,海事法院由所在地的市人大常委会负责监督。但是,海事法院的人大监督常常流于形式,市人大常委会一般只在年底巡查、年初法院报告工作时象征性履行监督职责,并未形成常态化的监督机制。同时,人大监督机制不完整,所在地的市人大常委会在人事、财政方面仍未能形成对海事法院的有效制约。由于海事检察院的欠缺,海事法院的检察监督尚处于缺位状态。
四、涅槃:从“无心插柳”到“上下求索”
尽管海事法院的诞生是顶层设计者极力推动的结果,但其在实践中所获得的成就远超出了设计者的当初想象。与当时的“无心插柳”不同,我们要以体系化思维和“吾将上下而求索”的勇气进行整体式改革,彻底解决制约改革的不利因素,逐步建立起保障海事法院独立公正行使审判权的系列制度。
(一)体制重构:分权与制约的制度设计
第一,通过扩大管辖与受案范围建设强势法院,防止强势行政机关对审判活动的干涉。将海上刑事案件的管辖权赋予海事法院,实现海事审判的民事、行政、刑事的全覆盖,实现海上司法权的统一行使,提高海事法院的司法权威。由最高人民法院推动将涉海有关行政案件整体纳入海事法院的管辖范围,发挥海事法院的体制优势,充分发挥海事法官的业务专长,公正高效地审理行政案件,满足当事人迫切的司法需求。因此,建立将一切涉海民事、行政、刑事案件统归海事法院管辖的海事司法管辖制度是助推中国海事司法实现职能定位的重要改革,而且海事审判成熟的专门管辖体系使得海事司法更具有推行“三审合一”的条件。[13]
第二,强化人大监督与检察监督,平衡好独立审判与法律监督之间的关系。海事法院跨行政区域设置容易形成弱化党的领导、人大监督等倾向。将海事法院的人大监督机关变更为所在省的人大常委会,并要求海事法院与其保持密切的联系,建立规范化与常态化的人大监督体制。由于海事法院的检察监督尚处于缺位状态,所以应将海事法院的检察监督机关固定化以强化监督力度。笔者认为可以海事法院所在地的市级检察院作为指定的检察监督机关。
第三,进一步理顺海事法院的人财物管理体制。统一海事法院的管理机制,将全国10家海事法院统一为省直机关,与副省级城市的中级人民法院平级,主要院领导由省委组织部门任命。改变现有的人事任免程序,将海事法院正副院长、正副庭长、审判员等人员的任免权力归于省人大常委会。保留海事法院在省财政厅开设独立财政账户的做法,为海事审判提供充足的经费保障。
(二)地位宣示:组织法定化的宪法安排
首先,将海事法院作为专门法院的一种类型写入宪法。依据法治精神,公权力的合法性离不开宪法的承认与保障。在宪法及宪法相关法中增加一些关于海事法院的宣示性条文及规定一些配套制度,以实现海事法院宪法地位的根本保障。现行宪法第124条第1款中“军事法院等专门法院”是一种不完全的列举,未将“海事法院”作为一个术语写入宪法文本。这使海事法院在宪法文本中找不到直接依据。既然我国已将海事法院纳入了国家司法体系,就应当在宪法文本中进行强调,否则不符合公权力法定的宪法精神。因此,应将海事法院作为一个术语写入宪法,赋予其应有的宪法地位。
其次,在现行《人民法院组织法》中增加海事法院的设立与撤销内容。《人民法院组织法》属于宪法相关法,该法并未规定专门法院的设立与撤销程序,而只在第28条规定:“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常委委员会另行规定。”实践中,海事法院的组织规定是由《设立海事法院的决定》所确立的,过于简略和笼统。所以应在法院组织法中增加海事法院设立与撤销内容,实现其地位的真正法定化。
(三)配套改革:体系化改革的纵深推进
司法改革是一个系统性工程,涉及司法体制和运行机制的方方面面。海事法院也应以体系化的思维指导改革,将司法体制改革向纵深领域推进,这主要包括但不限于法院内部去行政化、法官职业化等改革措施。
第一,着力实施法院内部去行政化改革。海事法院在司法权去地方化方面起步较早,取得了较为丰富的实践经验,但受整个科层制行政体制的影响,法院内部的行政化倾向依然较为严重。本轮改革重点要解决的是海事法院内部的去行政化问题,进一步健全司法权力的运行机制。一方面要完善主审法官、合议庭办案责任制,改革审委会制度,明确院庭长权限,实现“由审理者裁判,让裁判者负责”,建立法院内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度,健全内部监督机制,另一方面要尊重司法工作规律,取消不合理的业绩考核指标和排名,杜绝请示汇报等妨碍审级独立的形式,使司法权的行使回归自然本性。今后,海事法院要力争在审判权运行机制改革中取得质的突破,实现司法职权的合理配置。
第二,深化法官职业化改革。海事法院虽然在法官精英化领域取得了一些经验,但离十八届四中全会关于“建设高素质法治专门队伍”的要求依然有不少差距。下一步,需要进一步完善法官职业准入制度和职前培训制度,建立法官逐级遴选和从符合条件的律师、法学专家中招录法官制度,完善法官职业保障体系,建立法官专业职务序列及工资制度,真正实现法官队伍的精英化。其间,推行法官员额制是法官职业化改革的关键所在。按照现行测定法官员额的主要方法即人案比(法官的人均办案数量),海事法院因案件总数上的劣势,可能导致实际可分配的法院员额数相对较少。此时,海事法院要以合法合理方式向顶层设计者反映自身特点与诉求,让其充分认识到海事审判的特点及专门法院的价值,配齐配强法官员额,以防止海事法院在改革中被边缘化。
五、结语
海事法院作为中国特色社会主义司法制度中的“特色”部分,在司法体制改革中肩负着先行者的角色与使命,是改革中不容忽视的本土性资源。海事法院当下存在的、正在形成中的一系列非正式制度可以在总结、提炼和改进后予以推广。设立知识产权法院时,也可借鉴海事法院的经验。一是坚持立法先行,通过修改《人民法院组织法》等法律,明确知识产权法院的法律地位、机构设置、人财物管理体制等内容,在干部管理体制、财政经费管理体制、地方党委领导体制等方面实现全国范围内的统一设置。二是坚持按需设立,根据需要在案件较为集中的地区设立,绝不能求多求全,对于管辖地域过大可能引发的不便民诉讼问题,通过设立派出法庭、巡回审判等方式解决。最近通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》体现了这一精神。三是坚持人财物管理体制上的独立性。可以将知识产权法院定为省直或市直机关,与省会城市或直辖市中级人民法院平级,组织关系、监督关系等都归于所在省市,由省或市人大常委会负责知识产权法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员等人员的任免。在所在省市财政部门开设独立的财政账户,以确保知识产权案件司法经费的充足。同时,将财政经费预算监督的权限归于省或市人大常委会,实现人事任免机制与预算监督机制的一致和对应。在法制现代化的过程中,域外法制的借鉴固然十分重要,但是不容忽视的是本土资源的寻找与发现。由于“只有内生于本国深厚土壤的司法改革,才能真正具有强大的生命力,形成自主型的中国道路”[14],我国的司法体制改革也应注意发掘本土性资源,探索出一条既符合我国国情又合符法治规律的中国式改革道路,通过不断创新来实现本土资源的创造性转化。

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来源:《中国海商法研究》2015年第1期。



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